II OSK 3299/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 317/19 w sprawie ze skargi V. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz V. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 317/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi V. Spółka z o.o. (dalej spółką albo skarżąca) w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z [...] lutego 2019 r., nr [...] i zasądził w pkt II od ZWINB na rzecz skarżącej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej PINB) decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie realizowanego obiektu budowlanego – wiaty wolnostojącej mającej pełnić funkcję gospodarczą na nieruchomości przy [...] w Szczecinie (dz. nr [...], obręb [...]), wobec której zostało wszczęte postępowanie administracyjne jako parterowego budynku murowanego, krytego dachem czterospadowym. Na podstawie oględzin ww. nieruchomości przeprowadzonych 11 września 2018 r. ustalono, że spółka będąca współwłaścicielem nieruchomości, prowadzi roboty budowlane związane z budową wiaty samochodowej, dwustanowiskowej, wolnostojącej. Ustalony podczas oględzin stan inwestycji obejmował wykonanie płyty żelbetowej o grubości 30 cm; ściany z bloczków o grubości 24 cm (jedna z otworem o 2,4 m x 5,10 m zakończona podciągiem żelbetowym wysokości 65 cm); podciąg w połowie długości krótszej ściany; wieniec żelbetowy na pozostałych trzech ścianach; na podciągach i wieńcach zamontowano szpilki stalowe pod konstrukcję dachu; instalacji elektrycznej i deszczowej doprowadzonej do budowanego obiektu. Spółka w piśmie z 28 września 2018 r. wniosła o umorzenie postępowania i wskazała, że budowany obiekt będzie pełnił rolę wiaty przeznaczonej na składowanie sprzętu rekreacyjno-wypoczynkowego i nie jest przewidziane jego inne przeznaczenie. W oparciu o kolejne oględziny przeprowadzone 22 października 2018 r. ustalono, że roboty budowlane realizowane są zgodnie z aktualnym projektem. Mając na uwadze dokonane ustalenia, PINB uznał realizowany obiekt za wiatę, a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej pr.bud.), pozwolenia na budowę nie wymaga wiata o powierzchni zabudowy do 50 m2, usytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2. W niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 45,5 m2, natomiast powierzchnia działki, na której budowana jest wiata - 1 162 m2. Decyzją z [...] lutego 2019 r. WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył w tej części postępowanie PINB. Badając prawidłowość wydanej przez PINB decyzji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił znaczenie definicji "wiata". Za rozstrzygający w sprawie organ odwoławczy uznał pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14, zgodnie z którym za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę uznać należy: posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Ponadto z wyroków sądów administracyjnych wynika, że cechą rozróżniającą budynki od budowli do których zaliczyć należy wiaty jest 1) posadowienie budowli na słupach; 2) możliwe częściowe wyposażenie takiej budowli w ściany, jednakże w sposób, który nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, tj. funkcję nośną spełniają nadal słupy, a nie ściany. W świetle wskazanych poglądów orzecznictwa, w ocenie organu, kwestionowany obiekt budowlany nie posiada cech pozwalających na uznanie go za wiatę – nie jest to bowiem lekka budowla w formie zadaszenia wspartego na słupach, wykonany jest w technologii murowanej, jego zasadniczym elementem konstrukcyjnym nie są słupy, tylko trzy ściany spięte żelbetowym wieńcem, tworzącym jednocześnie podciąg nad brakującą ścianą. WINB uznał, że inwestor zrealizował tzw. inną budowlę klasyfikowaną jako obiekty budowlane kategorii VIII wg załącznika do pr.bud., której wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponuje. Tym samym organy nadzoru budowlanego obowiązane są przeprowadzić stosowne postępowanie legalizacyjne, jednocześnie z uwagi na to, że ww. samowola budowlana nadal istnieje, postępowanie legalizacyjne nie stało się bezprzedmiotowe, skutkiem czego umorzenie przez PINB postępowania legalizacyjnego uznać należy za bezpodstawne. Organ jednocześnie zaznaczył, że uchylając decyzję o umorzeniu postępowania nie może orzec co do istoty sprawy, ponieważ decyzja umarzająca nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Brak również podstaw do przekazania sprawy w części umorzenia postępowania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ nie występuje sytuacja przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. Spółka zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 6 k.p.a., art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez odmowę zastosowania, przejawiające się w ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwiającym jej weryfikację w sądowym toku instancji oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 pkt 2c pr.bud., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że obiekt budowlany wzniesiony przez skarżącego nie jest wiatą, tylko tzw. inną budowlą, w związku z czym wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę w celu realizacji tej inwestycji, mimo że obiekt ten spełnia kryteria zakwalifikowania go jako wiaty, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 pkt 2c pr.bud. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obiekt budowlany wzniesiony przez skarżącego nie jest wiatą, mimo że zgodnie ze wskazanym przez skarżącego przeznaczeniem ma on pełnić funkcje charakterystyczne dla wiaty. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej na okoliczność spełnienia przez sporny obiekt budowlany kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie go jako "wiaty". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie tej skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę WSA podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Sposób sformułowania art. 138 k.p.a. pozwala na stwierdzenie, że zawiera on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że rozpoznając sprawę na skutek wniesienia środka odwoławczego, organ zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3, § 2 lub § 4 k.p.a. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję (umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie) i umorzył w tej części postępowanie I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu I instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze argumenty przytoczone przez WINB, nie było zamiarem tego organu stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, gdyż takie rozstrzygnięcie wydał organ I instancji, a organ odwoławczy je zakwestionował. Skoro WINB uznał, że postępowanie przed organem I instancji powinna zakończyć decyzja merytorycznie rozstrzygająca w kwestii samowoli budowlanej, okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Skoro PINB umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, nie mógł uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie jest jednak właściwe wydanie rozstrzygnięcia o treści zawartej w zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA, skoro zdaniem organu odwoławczego zasadne było kontynuowanie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to rzeczą tego organu było dokonanie analizy postępowania prowadzonego przez organ I instancji pod kątem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego czy kompletności zebranych dowodów. Twierdzenie organu o braku podstaw wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje oparcia w uzasadnieniu decyzji bowiem organ nie oceniał postępowania prowadzonego przed organem I instancji z punktu widzenia konieczności zastosowania tego przepisu. Lakoniczne stwierdzenie w tej kwestii jest niewystarczające, zważywszy na inne argumenty odnoszące się do meritum sprawy, wskazujące na konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W skardze kasacyjnej Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z 19 czerwca 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazane w przepisie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. przez dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza uznania przez organ II instancji, że uchylając decyzję o umorzeniu postępowania, organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem decyzja umarzająca postępowanie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. A więc w takiej sytuacji organ odwoławczy może zatem jedynie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w części, w jakiej dotyczy ono wydania uchylanej decyzji umarzającej to postępowanie. Brak jest przy tym podstaw do przekazania sprawy w części umorzenia postępowania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – należy przyjąć jako nieprawidłowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od WINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej we wniesionym środku odwoławczym podstawy kasacyjnej, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przywołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył drugiej podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nietrafnie skarżący kasacyjnie powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Poza tym, konstrukcja drugiej podstawy wymaga wykazania związku przyczynowego między zarzucanym uchybieniem a zapadłym rozstrzygnięciem, co we wniesionym środku odwoławczym zostało pominięte. Kierując się brzmieniem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1, w tym wskazaną w jej uzasadnieniu paremią falsa demonstratio non nocet, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podjął się zadania polegającego na identyfikacji treści sformułowanego zarzutu, który nie okazał się wszakże usprawiedliwiony. Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Koncentrując uwagę na drugim wskazanym w tym przepisie wariancie rozstrzygnięcia, które zapadło w niniejszej sprawie, do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w k.p.a. przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326). W niniejszej sprawie skarżąca sama zauważyła, że PINB obowiązany jest kontynuować dotychczasowe postępowanie prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej. Innymi słowy, postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. W dalszym ciągu istnieje konieczność ustalenia, czy spółka nie dopuściła się samowoli budowlanej przy wznoszeniu obiektu budowlanego położonego przy [...] w Szczecinie. WINB wskazał w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2019 r. konkretne okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy akcentując istnienie zarówno jej przedmiotu, jak i podmiotu. Argumentacja skarżącej na temat konieczności umorzenia w niniejszej sprawie postępowania pierwszoinstancyjnego w części dotyczącej wydania uchylanej decyzji umarzającej postępowanie nie zasługuje na aprobatę i jest wręcz niezrozumiała. Jeżeli WINB uchylił decyzję z dnia [...] października 2018 r. samemu uznając, że postępowanie administracyjne powinno być kontynuowane, to powinien był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie pierwszoinstancyjne nie było prowadzone w przedmiocie umorzenia postępowania, tylko powstałej samowoli budowlanej. Uchylając decyzję z [...] października 2018 r. WINB zaktualizował kompetencję PINB do powtórnego zajęcia się sprawą. W tym wypadku nie było miejsca na umorzenie procesu prowadzonego przed PINB. Rozstrzygnięcie podjęte przez WINB doprowadziło de facto do całkowitego umorzenia postępowania w niniejszej sprawie i było sprzeczne z intencją tego organu jego kontynuacji, wyrażoną zarówno w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2019 r., jak i w motywach pisemnych środka odwoławczego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, poza trafnymi uwagami na temat wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozważania dotyczące zagadnień materialnoprawnych na tym etapie procesu były przedwczesne. Spółka będzie mogła tego rodzaju kwestie podnosić na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Poza tym, nie zawierały się one w obrębie sformułowanej podstawy kasacyjnej, a tym samym z uwagi na związanie tymi podstawami, o którym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., nie mogły zostać wzięte przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pkt I wyroku oddalił skargę kasacyjną. W pkt II Sąd działając zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od WINB na rzecz spółki kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.