II SA/Lu 169/19

27 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" spółki jawnej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2019 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "[...]" spółki jawnej z siedzibą w S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], o odmowie określenia na rzecz [...] Sp.j. w S. (dalej: Spółka) środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu zespołu urządzeń wodnych – 8 studni ujęć wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, trzeciorzędowych i kredowych o zdolności poboru wody powyżej 10 m3/h do celów technologicznych i podlewania upraw szklarniowych zakładu Spółki na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w S. . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone, na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 70 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagalne. Przedsięwzięcie to, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] maja 2003 r., zlokalizowane jest w obszarze oznaczonym symbolem "RPO". Zgodnie z § 3 ust. 5.3 planu, tereny o symbolu RPO stanowią obszar o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze, z dopuszczeniem lokalizacji szklarni związanych z produkcją ogrodniczą (lit. a), na których zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (lit. b). Mając to na uwadze, Kolegium stwierdziło, że plan miejscowy uniemożliwia realizację na wspomnianym obszarze planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji za prawidłowe Kolegium uznało stanowisko organu pierwszej instancji, który odmówił wydania decyzji środowiskowej na rzecz Spółki, wskazując, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zapisy planu miejscowego. W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła, że Kolegium dokonując wykładni zapisów planu miejscowego oparło się na brzmieniu obecnie obowiązujących przepisów ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko i powołanego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., pomijając treść obowiązujących w czasie uchwalenia planu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zdaniem Spółki, to właśnie treść tych ostatnich przepisów ma przesądzające znaczenie dla wykładni norm planu miejscowego. Za przedsięwzięcia znacząco oddziaływujące na środowisko uznawane były wówczas jedynie te, które obligatoryjnie wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast przedsięwzięcia, które jedynie fakultatywnie mogły wymagać sporządzenia raportu takiego charakteru nie miały takiego charakteru. W konsekwencji, skoro planowane przez Spółkę przedsięwzięcie – w świetle obowiązujących wówczas przepisów – nie wymagało obligatoryjnie sporządzenia raportu, to dokonując jego kwalifikacji obecnie, w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2003 r., nie można stwierdzić, by było ono przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja została przez plan wyłączona na terenach oznaczonych symbolem "RPO". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena, czy planowane przez Spółkę przedsięwzięcie, to jest wykonanie zespołu urządzeń wodnych – 8 studni ujęć wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, trzeciorzędowych i kredowych o zdolności poboru wody powyżej 10 m3/h do celów technologicznych i podlewania upraw szklarniowych zakładu Spółki na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S., w miejscowości S., narusza zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie bowiem stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku Spółki o wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia, co wynika z przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] maja 2003 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego S. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r. nr 93, poz. 2372 ze zm.; dalej także: plan miejscowy), planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze oznaczonym symbolem "RPO". Przepis § 3 ust. 5.3 tego planu stanowi: "RPO – produkcja ogrodnicza – z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze, o ustaleniach: a) dopuszcza się lokalizację szklarni związanych z produkcją ogrodniczą, b) zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, c) dopuszcza się modernizowanie i inne przekształcenia istniejącego zagospodarowania, pod warunkiem wdrażania w ramach tych przekształceń technologii zmniejszających uciążliwość dla środowiska i zdrowia ludzi oraz poprawie architektonicznego wyglądu obiektów, d) dopuszcza się lokalizowanie obiektów gospodarczych oraz handlowych, zajmujących do 20% powierzchni działki, e) należy uwzględnić stosowanie paliw niskoemisyjnych, f) przy wprowadzaniu obiektów kubaturowych należy zapewnić ciągi terenów zielonych, umożliwiające utrzymanie powiązań pomiędzy terenami o wysokiej aktywności biologicznej oraz w terenie leśnym zapewnić pasy przeciwpożarowe, g) dopuszcza się lokalizowanie budynków mieszkalnych zajmujących do 20% powierzchni działki, pod warunkiem wcześniejszej realizacji funkcji podstawowej oraz ochrony funkcji mieszkalnej przed ewentualnymi uciążliwościami". Najistotniejsze znaczenie dla oceny spełnienia w niniejszej sprawie warunku zgodności planowanej inwestycji z planem ma zatem jego przepis § 3 ust. 5.3 lit. b), który wprowadza zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że wykładnia unormowań planu miejscowego, stanowiącego akt prawa powszechnie obowiązującego, wymaga należytej rozwagi, zwłaszcza, gdy – tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – może prowadzić do ograniczenia praw podmiotowych, w tym konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jest niekwestionowane, że rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działa w ramach znacznej swobody, określanej mianem władztwa planistycznego. Interpretacja zapisów obowiązującego planu miejscowego winna jednak w jak najwyższym stopniu uwzględniać konstytucyjne standardy ochrony praw podmiotowych, w tym prawa własności i wywodzonego z niego prawa zabudowy nieruchomości. Bezsprzecznie bowiem z uwagi na to, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy, konieczne jest wykazanie, że każdy przejaw ingerencji w to prawo wynika z ustawy i następuje tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty wspomnianego prawa, a dodatkowo jest uzasadniony interesem publicznym (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 65). Należy przy tym zauważyć, że treść cytowanego przepisu planu posługuje się pojęciem "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", które nie zostało zdefiniowane w przepisach planu, a zatem jego prawidłowa wykładnia wymaga sięgnięcia do treści innych aktów normatywnych, w tym przepisów z zakresu ochrony środowiska. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że skoro powołany zapis planu posługuje się pojęciem nieostrym, to z istoty rzeczy interpretacja tego pojęcia nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.). Prawidłowe zinterpretowanie normy prawnej zawartej w przywołanym wyżej przepisie planu miejscowego wymaga więc również wyjaśnienia celu, jaki miał prawodawca w momencie powstawania tego unormowania, co stanowi regułę wykładni celowościowej w wersji historycznej (zob. L. Leszczyński, Reguły celowościowe i funkcjonalne w wykładni prawa administracyjnego, [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, System Prawa Administracyjnego, t. IV, s. 267 i n.). Nie budzi wątpliwości, że aktualnie, jak trafnie wskazały organy obu instancji, przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziałującymi na środowisko są wszystkie przedsięwzięcia wymienione w wydanym, na podstawie art. 60 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie wskazuje przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, których realizacja zawsze wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej także: "raport") – wymienione w § 2 przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te, których realizacja może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – wymienione w § 3 przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., do inwestycji w stosunku, do których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest fakultatywne należą urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiające pobór wód podziemnych lub sztuczne systemy zasilania wód podziemnych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 37, o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia taki charakter mają również polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Jak wynika z informacji zawartych we wniosku Spółki, planowane przez nią przedsięwzięcie, mieści się obecnie w grupie przedsięwzięć wymienionych w cytowanym § 3 ust. 1 pkt 70 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Niewątpliwie organy obu instancji orzekając o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań projektowanej inwestycji dokonały wykładni cytowanego przepisu planu miejscowego, uchwalonego w 2003 r., w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, obowiązujących w czasie uchwalenia planu. Z tego właśnie powodu dokonana przez organy interpretacja wskazanego wyżej przepisu planu nie jest prawidłowa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. nie obowiązywały cytowane wyżej przepisy ustawy z 3 października 2008 r. oraz rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 ze zm.; dalej: ustawa Prawo ochrony środowiska) nie wprowadzały podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzone było w ramach postępowań wskazanych w art. 46 ust. 4 tej ustawy (m.in. dotyczących pozwolenia na budowę). Zgodnie z przepisem art. 44 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przepis ten można więc rozumieć a contrario w ten sposób, że przedsięwzięcia, dla których nie przeprowadzało się postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie były przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, Rada Ministrów zobowiązana była do określenia w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu mógł być wymagany, biorąc pod uwagę: rodzaj działalności, wielkość produkcji i inne parametry techniczne. W konsekwencji takiego brzmienia ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia, z obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490) wynika bezspornie, że rozporządzenie to określa dwa rodzaje przedsięwzięć, a mianowicie przedsięwzięć "mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" oraz tych, "dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany". Jakkolwiek w treści § 3 ww. rozporządzenia zawarto sformułowanie, z którego wynika, że określa on rodzaje przedsięwzięć "mogących znacząco oddziaływać na środowisko", jakie mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to niewątpliwie z zapisu tego nie można wyprowadzać tak daleko idącego wniosku, że rozszerza on przyjęte przez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie zatwierdzenia planu miejscowego) rozumienie przedsięwzięć "mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Oczywiste jest bowiem, że przepis rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z regułami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji, nie mógł modyfikować przepisu rangi ustawowej. Powyższy przepis Konstytucji stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Istotne jest zarazem, że upoważnienie to określa nie tylko organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania, ale również wytyczne dotyczące treści aktu. Wykonawczy charakter rozporządzenia oznacza, że funkcją rozporządzenia jest konkretyzacja (uszczegółowienie), a nie zmiana, czy uzupełnienie norm zawartych w ustawie. Rozporządzenie winno w założeniu umożliwiać prawidłowe stosowanie ustawy przez stworzenie właściwych warunków (technicznych, organizacyjnych, proceduralnych) dla realizacji norm ustawowych, nie może natomiast modyfikować treści tych norm (zob. wyroki TK z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08, OTK-A 2009, nr 4, poz. 56 i z 16 lutego 2010 r., P 16/09, OTK-A 2010, nr 2, poz. 12; M. Wiącek, Komentarz do art. 92, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Art. 87-243, Warszawa 2016, s. 189). Wyjątkowo wprawdzie dopuszcza się modyfikowanie w drodze rozporządzenia niektórych norm ustawowych, jednakże może mieć ono miejsce wyłącznie w razie istnienia wyraźnego upoważnienia do takiej regulacji w ustawowym przepisie upoważniającym. Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż cytowany art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawiera takiego wyraźnego upoważnienia. Tym samym cytowany wyżej przepis § 3 rozporządzenia, nie może być odczytywany w oderwaniu od rozwiązań prawnych zawartych w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Wymaga tego konieczność zachowania spójności aksjologicznej pomiędzy tym rozporządzeniem a ustawą Prawo ochrony środowiska (zob. powołany wyżej wyrok TK z 16 lutego 2010 r., P 16/09 i wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3; M. Wiącek, op. cit., s. 189-190). Przesądzające znaczenie dla wykładni pojęcia przedsięwzięć "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" mają zatem powołane wyżej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz odczytywane w łączności z nimi cytowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. Na tej podstawie uzasadniony jest wniosek, że w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko uznawane były zasadniczo te przedsięwzięcia, co do których na mocy przepisów ustawy zawsze istniał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co pociągało za sobą obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto, w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu jako przedsięwzięcia, co do których raport oddziaływania na środowisko mógł być wymagany, nie można z góry stwierdzić, że stanowiły one wówczas przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dopóki konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie została ustalona na mocy indywidualnego aktu administracyjnego. Dla potrzeb wykładni analizowanego § 3 ust. 5.3 lit. b) planu miejscowego należy więc przyjąć, że za przedsięwzięcia "mogące znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu tego przepisu, uznaje się oprócz przedsięwzięć, których realizacja zawsze wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko także te przedsięwzięcia, co do których właściwy organ orzekł, że wymagają one przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w oparciu o sporządzony w tym celu raport. W takim bowiem przypadku, niezależnie od tego, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie był obligatoryjny, nałożenie przez organ na wnioskodawcę obowiązku jego przedłożenia prowadzi do stwierdzenia, że przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że lokalizacja projektowanego przez Spółkę przedsięwzięcia naruszałaby ustalenia wynikające z powołanego wyżej § 3 ust. 5.3 lit. b) planu miejscowego, jedynie wówczas, gdyby stwierdzona została – w toku postępowania – potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy obu instancji nie wypowiadały się wiążąco w tej kwestii, albowiem stwierdziły, że lokalizacja projektowanego przedsięwzięcia narusza ustalenia planu miejscowego, co – zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym orzeczona przez organy odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań jest co najmniej przedwczesna. Zdaniem Sądu, przedstawiona wyżej interpretacja opisanego uregulowania aktu prawa miejscowego spełnia wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiskiem, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność oraz proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym oznacza zaś równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), które musi zostać poświęcone (zob. przykładowo wyroki TK: z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50; z 26 kwietnia 1999 r., K 33/98, OTK 1999, nr 4, poz. 71; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999, nr 5, poz. 94). Za przyjęciem powyższego stanowiska, w ocenie Sądu, przemawia też to, że projektowane przedsięwzięcie, polegające na wykonaniu zespołu urządzeń wodnych – 8 studni ujęć wód podziemnych do celów technologicznych i podlewania upraw szklarniowych zakładu Spółki oraz spółek związanych, stanowi funkcjonalnie uzasadnione uzupełnienie istniejącego gospodarstwa szklarniowego. Niekwestionowane jest przy tym, że w stosunku do rozmiaru działalności prowadzonej przez Spółkę na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako obszar produkcji ogrodniczej, którego podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe i uprawy ogrodnicze, planowana inwestycja ma w istocie charakter uzupełniający. Projektowana instalacja służy jedynie zapewnieniu niezakłóconego funkcjonowania już istniejących obiektów i urządzeń w ramach prowadzonego gospodarstwa szklarniowego. Oczywiste jest zarazem, że przedsięwzięcie to nie wpływa na zmianę profilu prowadzonej działalności, nie wpływa na jej intensyfikację, ani nie stanowi jej modyfikacji. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika m.in., co jest okolicznością niekwestionowaną, że istniejąca infrastruktura gospodarstwa ogrodniczego Spółki oraz spółek związanych obejmuje także dwie studnie przeznaczone do celów zasilania instalacji metodą odwrotnej osmozy (s. 9-10 karty informacyjnej przedsięwzięcia). Projektowane przedsięwzięcie polegające na wykonaniu 8 studni ujęć wód podziemnych, uzupełnia jedynie opisane wyżej urządzenia i związane z nimi instalacje, służące do obsługi całości gospodarstwa szklarniowego. Poza sporem jest przy tym, że łączna powierzchnia upraw szklarniowych – w ramach działek, na której planowana jest lokalizacja wspominanego przedsięwzięcia – wynosi 18,35 ha (s. 14 karty informacyjnej przedsięwzięcia). Również ta okoliczność powinna być więc brana pod uwagę przy dokonywaniu wykładni przepisu § 3 ust. 5.3 planu miejscowego, który wprowadzając możliwość lokalizowania na tym terenie szklarni związanych z produkcją ogrodniczą, zakazuje realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. To oznacza, że choć projektowane urządzenie zwiększa potencjał produkcyjny Spółki oraz spółek związanych, służąc zasilaniu w wodę instalacji metodą odwrotnej osmozy i instalacji podlewania (niezbędnemu ze względu na brak możliwości zasilania instalacji w wodę z wodociągu wiejskiego, co jest spowodowane zbyt dużą ilością wody i wrażliwością na awarię wodociągu), a także służąc wykorzystaniu ciepła wody dla instalacji grzewczo-chłodniczej (zob. 16, 20, 24 karty informacyjnej przedsięwzięcia), to odniesione do funkcjonującego już gospodarstwa szklarniowego – co do zasady – może być ocenione jako nieznacznie ingerujące w istniejące (zgodnie z zapisami planu miejscowego) zagospodarowanie terenu opisanych wyżej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w S. . Takiemu rozumieniu omawianego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwiają także przepisy prawa unijnego. Zagadnienia dotyczące ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko w prawie UE regulują przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1). W motywie 10 i 11 preambuły ww. dyrektywy stwierdza się, że państwa członkowskie mogą ustalać progi lub kryteria określające, które z tych przedsięwzięć powinny podlegać ocenie ze względu na znaczenie ich skutków środowiskowych. Państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do indywidualnego badania przedsięwzięć, które nie osiągają wyznaczonych progów lub nie spełniają ustalonych kryteriów. Ustalając takie progi lub kryteria albo przeprowadzając indywidualne badania przedsięwzięć w celu określenia, które z przedsięwzięć powinno podlegać ocenie z punktu widzenia ich znaczących skutków środowiskowych, państwa członkowskie powinny brać pod uwagę odpowiednie kryteria selekcji określone w niniejszej dyrektywie. Zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie mają najlepsze możliwości do zastosowania tych kryteriów w szczególnych przypadkach. Pamiętać zarazem trzeba, że konieczna w tym przypadku indywidualna ocena przedsięwzięć, które nie spełniając określonych w prawie krajowym wymogów bądź progów, dokonywana jest w ramach tzw. oceny oddziaływania na środowisko, przewidzianej przez przepisy unijne. W myśl art. 3 dyrektywy, polega ona na właściwym określeniu, opisaniu i ocenie, dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośredniego i pośredniego znaczącego wpływu przedsięwzięcia na: a) ludność i zdrowie ludzkie; b) różnorodność biologiczną ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk chronionych na podstawie dyrektywy 92/43/EWG oraz dyrektywy 2009/147/WE; c) grunty, gleby, wody, powietrze i klimat; d) dobra materialne, dziedzictwo kulturowe i krajobraz; e) oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a)-d). Wpływ, o którym mowa wyżej, na elementy w nim określone obejmuje spodziewany wpływ wynikający z podatności przedsięwzięcia na prawdopodobieństwo wystąpienia wypadków lub katastrof istotnych dla danego przedsięwzięcia. Nie budzi wątpliwości, że stosownie do przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, właściwe organy przeprowadzają ocenę przedsięwzięcia, zgodnie z regułami wynikającymi z cytowanych wyżej przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE. Zarazem należy mieć na względzie, co podniosła strona skarżąca, a co nie pozostaje bez wpływu na zaprezentowany wyżej kierunek wykładni omawianego przepisu aktu prawa miejscowego, że prowadzona przez skarżącą Spółkę, zgodnie z zapisami tego aktu, na obszarze oznaczonym symbolem "RPO", działalność ogrodnicza z wykorzystaniem obiektów szklarniowych, z oczywistych powodów wymaga zagwarantowania bezpieczeństwa zarówno dla zdrowia i życia ludzkiego oraz środowiska, jak również dla Spółki. Niekwestionowane jest zaś, że projektowane przedsięwzięcie służy wzmocnieniu bezpieczeństwa funkcjonowania prowadzonej przez Spółkę produkcji ogrodniczej, mającej cechy produkcji wrażliwej, jaką jest uprawa kwiatów. Potrzeba ta ma zatem racjonalne uzasadnienie, stanowiąc konieczne uzupełnienie prowadzonej dotychczas działalności, która – co ponownie należy podkreślić – mieści się bezsprzecznie w ramach przewidzianego w planie miejscowym zagospodarowania terenu. Co więcej, jak wskazano wyżej, mając na względzie profil i rozmiar prowadzonej już przez Spółkę działalności produkcyjnej, omawiane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w celu obsługi istniejących i użytkowanych obiektów i urządzeń z nimi związanych, a więc z natury rzeczy ma charakter jedynie uzupełniający. Z tych powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organów będzie również odniesienie się do całości argumentacji skarżącej Spółki, podnoszonej w toku postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi – [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej – [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.