IV SAB/Wa 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G., J. J., B. J., S. D., J. W., M. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz M. G., J. J., B. J., S. D., J. W., M. B. sumy pieniężne po 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. G., J. J., B. J., S. D., J. W., M. B. solidarnie kwotę 682 (sześćset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB 125/19 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bezczynność Wojewody [...] (dalej również "organ" bądź "wojewoda") w rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3, art. 36, art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 76 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że w dniu 8 stycznia 2018 r. skarżący, stanowiący wnieśli do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Starosty [...] odmawiającej uznanie ruchomości za wspólnotę gruntową. Pomimo upływu ponad roku postępowanie do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, a organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Organ nie tylko, nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, ale nawet nie poinformował skarżących o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania i przyczynach, które uzasadniałyby zwłokę w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Zaniechanie rozpoznania odwołania w przedmiotowej sprawie doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego przewidzianego na załatwienie sprawy. Znamienne jest, że organ nie nadał również prowadzonej sprawie sygnatury odpowiadającej systemowi kancelaryjnemu - posługuje się wyłącznie numerami biura podawczego RPW - co dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że organ pozostaje w bezczynności. Rejestracja sprawy i nadanie jej stosownego numeru niewątpliwie są czynnościami koniecznymi dla uznania, że organ zainicjował w jakikolwiek sposób postępowanie w sprawie złożonego wniosku. W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji niewykonanie powyższych czynności prowadzi do wniosku, że bezczynność Wojewody [...] nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Potwierdza to również tezę, że Wojewoda [...] zaniechał jakiejkolwiek merytorycznej działalności w kontrolowanej sprawie i w ogóle nie dąży do jej zakończenia. Skarżący wyczerpali przysługujący im na gruncie art. 37 § 1 kpa środek zaskarżenia tj. złożyli w dniu 21 grudnia 2018 r. za pośrednictwem Wojewody [...] zażalenie, do Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi, na nierozpoznanie sprawy w terminie. Do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie otrzymali informacji o rozpatrzeniu zażalenia ani o fakcie jego przekazania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Bezczynność organu w niniejszej sprawie skutecznie udaremnia doprowadzenie do uzyskania rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby podjęcie postępowania o ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (obecnie zawieszonego przez Prezydenta W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4), a finalnie stworzenia spółki do zarządzania wspólnotągruntową i zatwierdzenia statutu przez Prezydenta W. Tylko ten podmiot (spółka) uprawniony jest do podjęcia depozytu sądowego (w wysokości ponad 2 min złotych). Brak regulacji stanu prawnego nieruchomości, przez co należy rozumieć brak zawiązanej spółki do zarządzania wspólnotą gruntową doprowadzi do przepadku depozytu (rok 2021). Brak decyzji wydanej w prawem przewidzianym terminie naraża uprawnionych na szkodę majątkową o wielkich rozmiarach. Dlatego skarżący wielokrotnie w swych pismach kierowanych zarówno do Organu I instancji (Prezydent W., Starosta [...]) jak i do Wojewody [...] podnosili wagę, jaką w całej sprawie odgrywa czas. Ponadto skarżący pragną zaznaczyć, że duża część uprawnionych to osoby starsze, schorowane które chciałyby zaznać jeszcze w swym życiu sprawiedliwości. Uprawnieni do udziału w postępowaniu to osoby legitymujące się wiarygodnym następstwem prawnym po rolnikach wykazanych w carskiej tabeli likwidacyjnej wsi K. z 1864 r. Część z nich to osoby będące potomkami założycieli wsi z 1817 r. W niniejszej sprawie organ całkowicie zaniechał jakichkolwiek czynności, pomimo że skarżący wskazywali na konieczność rozważenie zgromadzonego przez nich materiału dowodowego załączonego do wniosku. Skoro całość materiału dowodowego została już załączona przez skarżących do wniosku, to sprawa nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, że uzasadniona jest tak długa zwłoka w wydaniu decyzji. Tym samym organ naruszył art. 75 § 1 w zw. z art. art. 76 § 1 kpa. Istotnym w ocenie Skarżących jest również fakt, że Wojewoda rozpatruje drugie już odwołanie od decyzji Organu I instancji. Poprzednie postępowanie odwoławcze również trwało bardzo długo (ponad rok). Od tego czasu materiał dowodowy nie został uzupełniony o żadne nowe dowody. W ocenie skarżących jest to kolejna przesłanka uzasadniająca twierdzenie, że bezczynność w niniejszej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody [...] do rozpoznania odwołania skarżących w terminie 30 dni stwierdzenie, że doszło do bezczynności Wojewody [...];stwierdzenie, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 12 000 złotych - po 2 000 złotych na rzecz każdego ze skarżących oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie, w przypadku uznania przez Sąd, że Organ podjął czynności, jednakże niewystarczające do rozpatrzenia sprawy, a tym samym postępowanie jest prowadzone przewlekle, wnieśli o zobowiązanie Wojewody [...] do rozpoznania odwołania skarżących terminie 30 dni; stwierdzenie, że doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy przez Wojewodę [...];stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 12 000 złotych - po 2 000 złotych na rzecz każdego ze skarżących oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi informując, że [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania z 8stycznia 2018 r. była zasadna. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania(§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporne jest, że na dzień złożenia skargi sprawa nie została ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy na skutek złożonego przez skarżących odwołania z8stycznia 2018 r. W dniu wniesienia skargi od dawna upłynęły ustawowe terminy na załatwienie sprawy wynikające z art. 35 k.p.a. Organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. i nie podejmował żadnych działań, które usprawiedliwiałyby zwłokę. Okres bezczynności organu od daty złożenia odwołania do dnia złożenia skargi wyniósł rok. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie bezczynności przez sąd (pkt 1 wyroku). Pierwszą czynnością jaką w toku postępowania podjął organ odwoławczy było wydanie w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzji rozstrzygającej sprawę tj. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skoro ustał stan bezczynności, gdyż w dacie wydawania wyroku postępowanie wszczęte na skutek odwołania zostało zakończone nie istniała potrzeba orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy. Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie te musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ w sposób rażący naruszył art. 12 k.p.a., gdyż przez niemal 13 miesięcy nie rozpoznał sprawy w postępowaniu odwoławczym mimo, że nie podejmował żadnych działań związanych z uzupełnianiem materiału dowodowego i nie napotkał obiektywnie żadnych przeszkód czy trudności, które powodowałyby konieczność wydłużenia toku postępowania. W ocenie Sądu stan bezczynności organu należy uznać za godzący w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)., a w konsekwencji, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W punkcie III wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd przyznał skarżącym sumy pieniężne w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych. Sąd miał na względzie, że skarżący oczekiwali na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy ponad 12 miesięcy, a organ nie uzasadnił w żaden sposób takiego stanu rzeczy. Okoliczności powołane powyżej świadczą o zawinionym działaniu organu. Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że suma pieniężna zgodna z żądaniem skargi w wysokości 2000 złotych na rzecz każdego ze skarżących, jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w zaistnieniu długotrwałego stanu bezczynności. O kosztach postępowania, w pkt 4 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044).