II SA/Gd 99/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w G. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie rejestru zabytków postanawia: odrzucić skargę. A. , dalej skarżąca albo Spółka, wniosła skargę na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej WKZ albo organ, z dnia 29 listopada 2018 r., znak [..] polegającą na rozszerzeniu zakresu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków fragmentu d. [..] (tzw. [..]), które to postępowanie toczy się od 4 grudnia 2017 r. - bez żadnego uzasadnienia dla takiego rozszerzenia i tak długotrwałego postępowania. Opisując przebieg postępowania w sprawie wskazała Spółka, że w dniu 7 grudnia 2017 r. doręczono jej zawiadomienie KWZ z dnia 4 grudnia 2017 r., o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych woj. [..] [..] w granicach działek: [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym [..]. Następnie w dniu 20 lutego 2018 r. doręczono Spółce zawiadomienie KWZ z dnia 14 lutego 2018 r. o oględzinach nieruchomości zaplanowanych na 9 marca 2018 r. W dniu 31 lipca 2018 r. doręczono Spółce zawiadomienie KWZ z dnia 24 lipca 2018 r. o toczącym się postępowaniu, na mocy którego rozszerzono jego zakres o dz. ew. nr [..] oraz zaktualizowano oznaczenie geodezyjne działek nr [..] (dz. [..] oraz nowa dz. [..]) i [..] (dz. [..] oraz nowa dz. [..]). Kolejnym pismem, które doręczono skarżącej 7 grudnia 2018 r. było zawiadomienie z dnia 29 listopada 2018 r., o zmianie zakresu postępowania określonego w zawiadomieniu z 4 grudnia 2017 r. poprzez jego rozszerzenie o koleją działkę należącą do Spółki, tj. dz. nr [..]. Tym sposobem zaskarżoną czynnością WKZ objęto nieruchomości Spółki w postaci działek: [..]-[..], zabudowanych budynkami: [..]-[..] (powołanymi w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r.) oraz budynkami o nr [..]-[..] (budynek podstacji elektrycznej na działce nr [..]), [..] (nie wymienionymi w żadnym z zawiadomień KWZ). Kwestionując rozszerzenie postępowania o działkę nr [..] wskazuje skarżąca, że żaden z dokumentów znajdujący się w sprawie nie wskazuje na potrzebę rozszerzenia postępowania na kolejną nieruchomość skarżącej. W ocenie skarżącej ma ona prawo poznać uzasadnienie motywów rozszerzenia zakresu postępowania przez WKZ. Skarżąca nie jest w stanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dociec podstaw czynności WKZ, zatem jedynie ich wyjawienie na piśmie przez organ daje taką możliwość. Jest to niezbędne zważywszy na konsekwencje w postaci istniejącej już przewlekłości postępowania, jak i ograniczeń wynikających z art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067; dalej jako: .u.o.z.). W dalszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że dokonane czynności w niniejszej sprawie nie uwzględniają uwarunkowań prawnych obowiązujących na omawianym terenie. Zostały one wydane z pominięciem ostatecznego rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego. Mianowicie, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (uchwała nr XXVI 11/903/04 Rady Miasta z dnia 30 września 2004 r.), w zakresie dz. ew. nr [..]-[..], część dz. [..], część dz. [..]-[..] został w toku procedury planistycznej uzgodniony przez organ konserwatorski. Uzgodnienie to nastąpiło w formie pozostającego w obrocie prawnym postanowienia administracyjnego, które jest wiążące. Stanowi ono więc do dziś obowiązujące stanowisko organu konserwatorskiego, które obecnie, za pomocą trybu wpisu do rejestru zabytków, próbuje być przez ten sam organ zmieniane. Wskazała skarżąca na powiązanie rozszerzenia postępowania z treścią art. 10a u.o.z., zaznaczając, że ochrona tymczasowa z art. 10a u.o.z. nie kształtuje się na mocy konkretyzacji praw i obowiązków w drodze postępowania administracyjnego, tylko powstaje z mocy samego prawa, niezależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że samo dokonanie czynności wszczęcia (jak i rozszerzenia) postępowania, niezależnie od końcowego jego rozstrzygnięcia nakłada na skarżącą zakaz wynikający z art. 10a ust. 1 u.o.z. Nie musi zostać zatem wydany żaden akt administracyjny, aby potencjalny zabytek był poddany ochronie. Projektodawcy rzeczonej regulacji uznają taki automatyczny mechanizm postępowania jako główną zaletę przedmiotowej regulacji, ponieważ pozwala ona zapewnić skuteczną ochronę rzeczom odznaczającym się wartością historyczną, artystyczną lub naukową, bez potrzeby prowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony ów automatyzm stanowi podstawową niedoskonałość omawianej regulacji, ponieważ bezwarunkowy zakaz obowiązuje niezależnie od uwarunkowań faktycznych danej sprawy. Tym samym wprowadzenie takiego zakazu nie jest podyktowane analizą ad casum, która pozwoliłaby dokładnie zweryfikować, czy w określonym stanie faktycznym istnieje realne zagrożenie naruszenia substancji zabytku w czasie trwania postępowania o wpis do rejestru zabytków. Ustawodawca nie wprowadził żadnego mechanizmu w zakresie możliwości uzyskania stosownego odstępstwa od przedmiotowego zakazu. Brak stosownych wyjątków jest tym bardziej zastanawiający, jeżeli weźmie się pod uwagę to, że po uzyskaniu wpisu do rejestru, organy konserwatorskie mają stosowne kompetencje do wydania zgód na przeprowadzenie prac przy i w zabytku (por. art. 36 u.o.z.). Natomiast w czasie postępowania o wpis do rejestru teren nim objęty jest de facto nienaruszalny, nawet jeśli jest niezabudowany. Kształtuje to aberracyjną sytuację, w której większy poziom ochrony zapewnia się zabytkowi, który nie figuruje w rejestrze, niż temu, który w nim już jest. Taki stan rzeczy trzeba potraktować jako niezwykle restrykcyjne rozwiązanie, stawiające wyżej w hierarchii aksjologicznej szeroko pojętą ochronę dziedzictwa narodowego niż interes prywatny obywateli, w tym skarżącej, polegający na prawie do korzystania z atrybutów prawa własności. Jedyne ograniczenia zostały ustanowione w art. 10a ust. 3 u.o.z., skorelowane są one wyłącznie z zabytkami służącymi obronności i bezpieczeństwu państwa. Patrząc obiektywnie na te wyjątki od zakazu wprowadzonego art. 10a u.o.z. skonstatować należy, że są one podyktowane przede wszystkim względami interesu ogólnego, a nie prywatnego, ponieważ zapewniają one możność prowadzenia prac w obrębie tych zabytków, które co do zasady należą do państwa. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że zaskarżona czynność, jako wprowadzająca na nieruchomości skarżącej reżim z art. 10a u.o.z.: 1) ma charakter władczy, chociaż nie stanowi decyzji lub postanowienia; 2) została podjęta w sprawie indywidualnej; 3) ma charakter publicznoprawny; 4) dotyczy obowiązków wynikających z przepisu prawa . Istnieje przy tym ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji (WKZ) a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96) - gdyż taki podmiot jak skarżąca wskutek zaskarżonej czynności WKZ nie ma możliwości realizować żadnych robót na swych nieruchomościach określonych przez zaskarżoną czynność. Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem czynności podejmowane przez organ w toku postępowania administracyjnego nie podlegają samodzielnej kontroli sądowo-administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być tylko inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżona czynność jest zaś czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., to jest w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków, stanowiącym postępowanie jurysdykcyjne prowadzone na podstawie materialnoprawnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem badanej skargi skarżąca uczyniła zawiadomienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozszerzeniu zakresu toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków z dnia 29 listopada 2018 r. wydane na podstawie art. 10 § 1 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a.. W treści tego zawiadomienia poinformowano skarżącą o treści art. 10a ust. 1 u.o.z.. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Krótkiego wyjaśnienia przy tym wymaga, że akt (czynność), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że został podjęty w indywidualnej sprawie i skierowany do oznaczonego podmiotu oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Aby akt lub czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, jak to już wskazano, jest zawiadomienie WKZ o wszczęciu, a właściwie rozszerzeniu, postępowania administracyjnego na kolejną nieruchomość skarżącej. Sąd stwierdza, że zawiadomienie to w żadnym razie nie kreuje praw i obowiązków skarżącej. Wydanie i doręczenie tego zawiadomienie rodzi jedynie skutek informacyjny oraz pouczenia skarżącej o przysługujących jej we wszczętym postępowaniu prawach i uprawnieniach oraz obowiązkach. Zawiadomienie to nie prowadzi do przyznania skarżącej żadnych prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz ma na celu jedynie zawiadomienie jej o fakcie objęcia postępowaniem kolejnej nieruchomości. Informacji takiej w ocenie Sądu nie można uznać z pewnością ani za decyzję, czy też postanowienie, jak również za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca zaś wiąże z tym zawiadomieniem skutek zakazu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku od momentu wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna. Tylko jak sama skarżąca w skardze wskazała, zakaz ten wynika z mocy prawa i nie podlega jego słuszność ocenie sądu administracyjnego. Natomiast czynność zawiadomienia o rozszerzeniu postępowania jest czynnością w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i nie podlega jej prawidłowość sądowej kontroli zgodności z prawem. Wobec tego Sąd stwierdza, że skarga jako niedopuszczalna, w świetle art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu przez sąd.