II GSK 2836/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1463/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w A na uchwałę Rady Miasta A z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasady i trybu przyznawania stypendiów sportowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1463/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w A (dalej: Prokurator) na uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rady Miasta A (dalej: Rada Miasta/Rada), którą Rada – na podstawie art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1263 ze zm.; dalej: ustawa o sporcie) – określiła szczegółowe zasady, tryb przyznania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów Burmistrza, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 128, poz. 1084; dalej: Uchwała), stosując przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości. Sąd dostrzegł wady Uchwały niewskazane przez Prokuratora w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a dokonując analizy przepisów art. 31 i 35 ust. 5-6 ustawy o sporcie, Sąd wskazał, że zasady przyznawania stypendiów sportowych powinny zostać uchwalone z uwzględnieniem uprawnień dla osób fizycznych i ich wyników sportowych oraz dla trenerów i wysokich wyników sportowych osiągniętych przez trenowanych przez nich zawodników. W odniesieniu do stypendiów, nagród i wyróżnień ustawodawca dokonał podziału co do podmiotów uprawnionych do świadczeń, przedmiotu i rodzaju osiągnięć oraz uzależnił wysokość gratyfikacji od znaczenia dyscypliny sportowej dla j.s.t. oraz dla danej społeczności lokalnej. Sąd stwierdził, że w Uchwale przypisano kompetencje organowi wykonawczemu gminy, co stanowi rażące naruszenie prawa polegające na wyjściu poza delegację ustawową art. 31 ust. 3 i 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Świadczy o tym treść § 8 Uchwały, w którym ustanowiono, że wysokość stypendium określi Burmistrz po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta. Podobnie w § 19 ustalono, że wysokość nagrody oraz rodzaj wyróżnienia określi Burmistrz po zasięgnięciu opinii komisji oświaty i kultury Rady Miasta. Nie dokonano w niej rozróżnienia stypendiów dla trenera i stypendiów okresowych dla osoby fizycznej. Nie wprowadzono podziału nagród i wyróżnień na te za osiągnięcia za wyniki w sporcie, wysokie wyniki w sporcie oraz za osiągnięcia w działalności sportowej. Przypisano możliwość przyznawania nagród dla działacza sportowego za osiągnięcia zawodnika, co potwierdza § 15 oraz redakcja § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały, wprowadzająca definicję działacza sportowego, którego działalność ma w szczególności wspomagać i przyczyniać się do osiągnięcia przez zawodnika wysokiego wyniku sportowego we współzawodnictwie sportowym. Tymczasem przepis art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie wiąże osiągnięcia w działalności sportowej nie z zawodnikiem lecz z osiągnięciami dla danej społeczności lokalnej. Sąd uznał, że Rada, odwołując się w § 3 pkt 2-8 Uchwały do nieprzewidzianych ustawą kryteriów, przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, ponieważ brak jest podstawy prawnej do tego, by gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego z uwagi na karalność dyscyplinarną, uzyskiwanie wynagrodzenia z klubu lub związku sportowego, otrzymywanie stypendium z macierzystego klubu sportowego lub z budżetu państwa/innej j.s.t., przedstawienia programu szkolenia. Te elementy nie mają wpływu na ocenę znaczenia danego sportu dla j.s.t. oraz osiągniętego wyniku sportowego. Sąd zgodził się z Prokuratorem, że przyznanie/odmowa stypendium sportowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, więc § 4 Uchwały, zgodnie z którym stypendium sportowe przyznaje, wstrzymuje i pozbawia Burmistrz w formie pisemnego zawiadomienia (niemającego charakteru decyzji administracyjnej), narusza prawo w sposób istotny. Powyższe wpływa także na ocenę § 9 Uchwały. W myśl § 9 ust. 1, w przypadku przyznania stypendium Burmistrz podpisze z zawodnikiem umowę określającą indywidualne warunki związane z wykorzystaniem stypendium. Z art. 31 ust. 3 ustawy nie wynika upoważnienie dla organu stanowiącego j.s.t. do wprowadzania umów jako formy przyznania stypendium sportowego. Konkretyzacja praw związanych z przyznaniem stypendium sportowego powinna zostać określona w decyzji, zatem termin i forma wypłaty stypendium również powinny się znaleźć w treści decyzji, a nie w umowie. Z tych samych powodów narusza prawo regulacja uprawniająca Burmistrza do określenia wzoru umowy. Jak stwierdził Sąd, upoważnienie ustawowe przekroczyły także przepisy Uchwały odnoszące się do określenia wysokości stypendium sportowego, związane z jego przyznawaniem, pozbawianiem oraz żądaniem zwrotu. Z § 6 Uchwały, który określa, że stypendium sportowe wynosi do 50% kwoty przeciętnego wynagrodzenia za pracę w kwartale kalendarzowym, nie wynika – wbrew ustawie – w jakiej wysokości stypendium otrzyma osoba fizyczna, gdyż w Uchwale wskazuje się jedynie jego górną granicę. Ponadto, z przekroczeniem delegacji ustawowej uchwalono § 10 analizowanego aktu poświęcony warunkom wstrzymania i wznawiania wypłaty stypendiów sportowych, czego nie przewiduje art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, bo mowa w nim o "przyznawaniu" i "pozbawianiu" stypendium sportowego, a nie o "wstrzymywaniu" i "wznawianiu" wypłaty stypendium. Przeciwna interpretacja nie znajduje uzasadnienia. Reasumując, WSA podkreślił, że Rada Miasta, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, dopuściła się przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego do jego wydania oraz naruszyła wynikający z zasady demokratycznego państwa prawnego nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Skargą kasacyjną Rada Miasta zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy, jak również zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: – art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową nieprawidłowo określając tryb przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, a także nieprawidłowo określając rodzaje oraz ich wysokość biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej j.s.t. oraz osiągnięty wynik sportowy, podczas gdy uregulowania zawarte w Uchwale w pełni zrealizowały delegację ustawową; – art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową nieprawidłowo określając warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, a także nieprawidłowo określając rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, podczas gdy uregulowania zawarte w Uchwale w pełni zrealizowały delegację ustawową; 2) przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały, mimo że nie zachodziły podstawy do wydania takiego orzeczenia przez Sąd. Rada Miasta argumentowała, że przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie należy wykładać nie tylko językowo ale i celowościowo, w kontekście całej ustawy o sporcie. W tym przepisie ustawodawca nie sprecyzował szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez j.s.t. przy wypełnianiu zawartej w nim delegacji ustawowej. Podane zostały jedynie dwa obowiązkowe kryteria o charakterze ocennym: 1/ znaczenie danego sportu dla j.s.t. oraz 2/ osiągnięty wynik sportowy, przy czym ustawodawca nie określił stopnia szczegółowości wskazanych kryteriów. Rada Miasta uznała zatem, że mogła swobodnie operować powyższymi kryteriami podejmując zaskarżoną Uchwałę i mogła samodzielnie ukształtować zasady i warunki przyznawania stypendiów sportowych oraz pozostałych świadczeń określonych w art. 31 ww. ustawy. Prokurator udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Wiodącym zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego jej autor kwestionuje prawidłowość oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą Rada Miasta A, podejmując zaskarżoną uchwałę, wadliwie skorzystała z przyznanych jej na mocy art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 5 ustawy o sporcie uprawnień, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego w szerszym, niżby to wynikało ze skargi Prokuratora zakresie, bo w całości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kontrolowana uchwała mieści się w delegacji ustawowej, zaś dokonana przez Sąd wykładnia wskazanych przepisów nie uwzględnia kontekstu całej ustawy o sporcie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieprawidłowość stanowiska WSA co do części zakwestionowanych przezeń przepisów uchwały uzasadnia uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd I instancji, wskazując na regulacje zawarte w art. 31 ust. 1 – 3 cyt. ustawy i art. 35 ust. 5 i 6 tego aktu prawnego, prawidłowo rozróżnił dwa możliwe do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego systemy gratyfikacji osób fizycznych realizujących się na gruncie działalności sportowej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustanawiać i finansować stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, przy czym przyjąć należy, że regulacja ta dotyczy zawodników oraz stypendia i nagrody dla trenerów szkolących zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 ustawy o sporcie). Natomiast na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy możliwe jest ustanawianie wyróżnień i nagród pieniężnych dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w dziedzinie sportu. Jak słusznie zważył Sąd I instancji, ustawodawca przyjął dla wskazanych w art. 31 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 35 ust. 5 ustawy osób różne kryteria, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi uwzględnić, chcąc skorzystać z prawa ustanowienia systemu finansowania nagród w sporcie. Nie może być wątpliwości, że czym innym jest wymóg wykazania przez zawodnika osiągniętych wyników sportowych, a czym innym jest legitymowanie się przez trenera wysokimi wynikami trenowanego przez niego zawodnika. Odróżnić też należy nagradzanie trenerów bez względu na wyniki prowadzonych przez nich zawodników od nagradzania osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej (np. działaczy sportowych). Zgodzić się należy zatem z oceną WSA, iż zasadne jest rozdzielenie stypendiów dla trenerów i stypendiów okresowych dla zawodników (osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe). Nadto, za w pełni trafne należy uznać stanowisko Sądu, iż pojęcie "wysokie wyniki sportowe" stanowi pojęcie niedookreślone i z tego względu zasadne jest oczekiwanie, aby organ stanowiący dookreślił w uchwale jakie wyniki sportowe będzie wspierał, kierując się, zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 3 ustawy, znaczeniem dyscypliny sportowej dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz jej społeczności lokalnej, zaś w przypadku osób wymienionych w art. 35 ust. 6 ustawy tylko znaczeniem dla danej społeczności lokalnej. Oznacza to, że podejmując, na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy, uchwałę organ stanowiący musi w sposób jasny i czytelny określić szczegółowe zasady na jakich będzie realizował uprawnienie do finansowania stypendiów, nagród i wyróżnień. Taki wniosek Sądu I instancji nie podlega kwestii, jednak oceny zgodności z prawem poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały nie można w pełni podzielić. Nie można przede wszystkim zgodzić z wyrażonym w zaskarżonym wyroku kategorycznym i zgodnym ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w A poglądem, zgodnie z którym Rada Miasta A wykroczyła poza zawartą w art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 cyt. ustawy delegację ustawową, przyznając kompetencje do określenia wysokości stypendium organowi wykonawczemu Miasta. W szczególności nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród (wyróżnień), które są przyznawane na podstawie zasad i w trybie określonym w uchwale. Zdaniem WSA z upoważnienia ustawowego wynika, iż jego celem było jasne określenie w uchwale, jakie konkretnie stypendium, nagrodę czy też nagrodę pieniężną może uzyskać dany zawodnik, osiągając określony wynik sportowy, co miałoby dotyczyć także trenera czy też innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla gminy ma dany sport. Przywołany pogląd prowadzi do wniosku, że Sąd oczekuje od rady gminy podejmującej uchwałę na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie również postanowień konkretnych, należących do sfery wykonania uchwały. Niewątpliwie taki charakter miałoby postanowienie określające, w jakiej wysokości stypendium czy nagrodę może uzyskać dany zawodnik, osiągając określony wynik sportowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło w tej kwestii do przekroczenia upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządowej zawartego w art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Kompetencje przyznane tym przepisem nie donoszą się i nie mogą odnosić się do konkretnych, indywidualnych przypadków, w których określonej osobie przysługiwałoby świadczenie w wysokości ściśle ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Pomijając już wspomniany podział zadań pomiędzy organami jednostek samorządowych, trzeba zauważyć, że taki akt prawny nie byłby zgodny z zasadami stanowienia prawa i z zasadami racjonalnego działania. Uchwała zawierająca prawo miejscowe, dotyczące różnego rodzaju, możliwych do przyznania świadczeń, wymagających zróżnicowania ze względu na różne okoliczności uzasadniające ich przyznawanie, wymaga zachowania pewnego poziomu ogólności i z istoty rzeczy musi stanowić niezbędny zakresowo schemat postępowania organu wykonawczego. Kazuistyczne potraktowanie tej materii na poziomie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stwarzałoby obawę luk i pominięć ze szkodą dla osób zainteresowanych tymi świadczeniami, co oznacza, że byłoby dysfunkcyjne. Należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta ustaliła w § 6 wysokość stypendium sportowego przez określenie maksimum tego świadczenia jako 50% kwoty przeciętego wynagrodzenia za pracę w kwartale poprzedzającym kwartał. W podobny sposób, odwołując się do regulacji § 6, Rada Miasta określiła wysokość nagród w zależności od przyjętej w uchwale kategorii. Brak jest podstaw, aby stwierdzić, że takim postanowieniem Rada przekazała swoje kompetencje stanowiące organowi wykonawczemu gminy. W istocie bowiem burmistrz uzyskał kompetencje do określenia wysokości stypendium i nagrody – w granicach określonych uchwałą – w konkretnym, indywidualnym przypadku. Nie można zaś mylić ogólnego aktu stanowienia prawa miejscowego i konkretnego aktu jego wykonania, polegającego na wydawaniu rozstrzygnięcia o przyznaniu indywidualnemu podmiotowi określonego świadczenia przewidzianego prawem miejscowym. Z powyższych względów sformułowane w zaskarżonym wyroku zastrzeżenia co do § 4 oraz § 18, 19 i 20 uchwały nie są do zaakceptowania. Nie można także zgodzić się z Sądem I instancji, co do tego, że Rada Miasta wykroczyła poza przyznane jej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie upoważnienie, nakładając określone w § 3 zaskarżonej uchwały obowiązki na osoby pobierające stypendia sportowe. Z art. 31 ust. 1 ustawy niedwuznacznie wynika, że świadczenia dla sportowców nie są przyznawane bezwarunkowo, mimo że zasadniczym kryterium są wyniki sportowe, których brak w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia lub podjęcia decyzji o jego pozbawieniu. Jest całkowicie usprawiedliwione, a nawet niezbędne wprowadzenie do uchwały dotyczącej świadczeń dla sportowców rozwiązań, które pozwalają na uzyskanie informacji istotnych z punktu widzenia oceny zasadności przyznania i wypłaty takiego świadczenia. Rada Miasta A nie naruszyła, w ocenie sądu kasacyjnego, prawa wprowadzając do zaskarżonej uchwały kwestionowane w skardze wymagania, o których mowa w § 3 pkt 2 do 4 oraz pkt 8, tj. posiada aktualną kartę zgłoszenia, licencję bądź inny odpowiedni dokument uprawniający do udziału w zawodach sportowych (pkt 2), osiągnął wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym o zasięgu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o stypendium (pkt 3), nie została nałożona na niego kara dyscyplinarna przewidziana przez właściwy polski związek sportowy lub macierzysty klub sportowy (pkt 4) oraz przedstawi program szkolenia na okres pobierania stypendium (pkt 8). Sformułowany w zaskarżonej uchwale (pkt 3) § 3 warunek wysokich wyników sportowych mieści się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przyjętej ustawą formule "wyników sportowych", za które jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać stypendia. Wszak prawem przyznającego stypendium jest uzależnić je od nie jakichkolwiek, lecz konkretnych wyników sportowych i nie ma przeszkód, aby określić je jako wysokie, z zastrzeżeniem dookreślenia co należy rozumieć przez "wysoki wynik". W tym jednak miejscu wypada zgodzić się z oceną Sądu, który dostrzegł potrzebę skonkretyzowania oczekiwanych i nagradzanych stypendium okresowym wyników sportowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega natomiast w określonym w pkt 4 § 3 uchwały warunku nieukarania zawodnika karą dyscyplinarną charakteru dyskryminującego, uznając, że prawem dobrowolnie finansującego jest odmowa finansowania w przypadku naruszania zasad współzawodnictwa sportowego. Kolejne postanowienia § 3 pkt 5 – 7 uchwały, które uzależniają przyznanie stypendium od przyznanej zawodnikowi przez inny podmiot, niż Miasto A, stałej gratyfikacji, nie są do zaakceptowania w kontekście ustawowego wymogu przyznawania stypendiów, jakim jest osiągnięty wynik sportowy. Wszak stypendium, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, dla wykazującego przewidziane uchwałą wyniki sportowe, powinno mieć charakter motywacyjny, nie zaś zasiłkowy odwołujący się do uzyskanych przez zawodnika dochodów z innych źródeł. Wreszcie, przyznając słuszność twierdzeniu Sądu co do tego, że przyznanie stypendium lub nagrody ma charakter decyzji administracyjnej, zauważyć należy, iż zgodnie z utrwalonym już w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, o charakterze czynności lub aktu administracyjnego decyduje jego treść, nie zaś przyjęta nazwa czy formuła. Przyznanie określonemu podmiotowi przez uprawniony organ administracji samorządowej, na podstawie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, określonego prawa stanowi rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej ze złożonego przez ten podmiot wniosku. Tym samym przyjęta zaskarżoną uchwałą formuła zawiadomienia o przyznaniu stypendium lub nagrody nie pozbawia takiej czynności waloru decyzji, co oznacza, że nieprawidłowa jest ocena Sądu co do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zastrzec przy tym należy, że administracyjne załatwienie sprawy wyklucza jej cywilnoprawny charakter, co wynika z § 9 ust. 1 uchwały i na co słusznie wskazał Sąd I instancji. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż § 10 uchwały nie narusza art. 31 ust. 3 cyt. ustawy, bowiem "wstrzymanie" stypendium sportowego mieści się w pozbawieniu stypendium tyle, że za określony czas. Mając na uwadze wadliwy pogląd Sądu odnośnie do przyjętego zaskarżoną uchwałą trybu przyznawania stypendiów, nagród i wyróżnień, w szczególności cedowania na organ wykonawczy uprawnień przynależnych organowi stanowiącemu powstała konieczność ponownej oceny legalności uchwały, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.