II SA/Rz 702/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "organ II instancji") stwierdzające niedopuszczalność odwołania E.R.( dalej: "skarżącej") od decyzji Wójta Gminy ( dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] marca 2019r., w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art 134 w zw. z art 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że działając na wniosek E.R.(z dnia 31.01.2019r.) Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019r., przyznał skarżącej prawo do zasiłku celowego w wysokości 300,00 zł na bieżące potrzeby. Dnia 19 marca 2019r., skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania. W jego treści potwierdziła, iż decyzja jest zgodna z jej żądaniem. W dniu 26 marca 2019r., do siedziby GOPS wpłynęło odwołanie strony od decyzji nr [...] z dnia[...] marca 2019r. E.R. zaskarżyła ją w zakresie wysokości udzielonej pomocy, którą uznała za niewystarczającą. W uzasadnieniu środka odwoławczego złożyła oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się prawa do odwołania. Zdaniem Kolegium skutek prawny przewidziany w art.127a§2 K.p.a. przewidujący ostateczność i prawomocność decyzji organu administracji z dniem doręczenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, uniemożliwia stronie skuteczne zainicjowanie postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Obowiązujące w tym przedmiocie przepisy nie przewidują także możliwości cofnięcia złożonego oświadczenia woli i w konsekwencji uchylenia się od negatywnych skutków prawnych. W związku z powyższym działając na podstawie art. 134 K.p.a. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła zarzuty dotyczące wysokości przyznanego jej zasiłku celowego, jak również dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania. Podkreśliła, że prawo odwołania oparte jest na pełnej rozporządzalności stron. Dysponuje nim strona i od jej woli zależy wykorzystanie tego prawa, jak i rezygnacja z niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art 145 §1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Kwestią sporną jest skuteczność zrzeczenia się przez E. R. prawa do wniesienia odwołania od decyzji przyznającej zasiłek celowy w kwocie 300 zł. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona w dniu 19 marca 2019 r. W tym samym dniu skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W dniu 2 kwietnia 2019 r. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji oświadczając jednocześnie, że cofa wcześniej złożone zrzeczenie się odwołania. Na tej podstawie i działając w oparciu o cytowany przepis art 134 K.p.a. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że skutek prawny przewidziany w art 127 a § 2 K.p.a. przewidujący ostateczność i prawomocność decyzji organu administracji z dniem doręczenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, uniemożliwia stronie skuteczne zainicjowanie postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Podkreślił przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości cofnięcia złożonego oświadczenia woli i w konsekwencji tego, uchylenia się od negatywnych skutków prawnych. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca twierdząc, że to ona jest dysponentem prawa do wniesienia odwołania i w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji/ postanowienia ma prawo do jego złożenia, niezależnie od wcześniejszego zrzeczenia się tego prawa. W sporze tym rację należy przyznać skarżącej. Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego funkcjonował pogląd, że "zrzeczenie się odwołania należy traktować jak każde inne złożone przez stronę w toku postępowania oświadczenie, które strona może w każdej chwili zmienić lub uzupełnić, że oświadczenie takie wyraża jedynie istniejący w określonym momencie zamiar strony, natomiast nie może ograniczyć, a tym bardziej znieść przysługującego każdej stronie z mocy kodeksu prawa do wniesienia odwołania, przy czym, co należy podkreślić instytucja ta nie był uregulowana prawne. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., art 1 pkt 31 dodano art 127 a §1 i § 2 K.p.a., zgodnie z którymi: w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (§ 1). Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna (§ 2). Również na gruncie brzmienia tego przepisu nie ma również prawnych podstaw do wykluczenia dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez późniejszą czynność procesową, tj. wniesione w terminie odwołanie. Zachowało w tym zakresie aktualność stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wyrażone na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w uzasadnieniu uchwały z 11.01.2010 r., I OPS 5/09, zgodnie z którym oświadczenie stron "o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania jest prawnie bezskuteczne. Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. nie przestaje bowiem z tego powodu biec, a strona nie traci prawa do złożenia odwołania. Bez względu na to, czy strona zrzeknie się odwołania, decyzja organu I instancji staje się ostateczna z upływem czternastu dni od jej doręczenia, o ile odwołanie nie zostanie wniesione". Powołany przepis określa skutek wyłącznie czynności procesowej "doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odowania", a nie skutek "zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania". Nie ma zatem podstaw do odstępowania od wcześniej przyjmowanego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska o skuteczności odwołania wcześniejszej czynności procesowej manifestującej wolę nieskorzystania z prawa do wniesienia odwołania przez późniejszą czynność procesową wniesienia w terminie odwołania. Skutek w postaci uzyskania przez decyzję organu pierwszej instancji waloru ostateczności i prawomocności, nie może być wykładany w oderwaniu od pozostałych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących przesłanki uzyskania przez decyzję administracyjną waloru ostateczności i prawomocności. Art. 127a § 2 K.p.a. nie zawiera określenia decyzji ostatecznej i prawomocnej, a zatem nie może być wykładany w oderwaniu od treści art. 16 § 1 i 3 K.p.a. W art. 16 § 1 i 3 K.p.a. uregulowana została zasada trwałości decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że art. 127a § 2 K.p.a., jak i art. 16 § 1 i 3 K.p.a. określają przesłanki uzyskania przez decyzję administracyjną waloru ostateczności i prawomocności, przy czym chwila uzyskania przez decyzję takiego waloru nie jest tożsama w świetle regulacji obydwu przepisów, to biorąc pod uwagę, że art. 127a § 2 K.p.a. stanowi regulację o charakterze procesowym, a art. 16 § 1 i 3 K.p.a. ma charakter zasady ogólnej, art. 127a § 2 K.p.a. należy odczytywać w zgodzie z art. 16 § 1 i 3 K.p.a., a nie odwrotnie, jak zdaje się przyjął to organ II instancji. Artykuł 16 § 1 K.p.a. stanowi, że "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Według art. 16 § 2 K.p.a. "Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach", a zgodnie z art. 16 § 3 K.p.a. "Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne". Przysługiwanie środka zaskarżenia jako instrumentu ochrony prawnej ma charakter obiektywny. O przysługiwaniu tego środka decyduje ustawodawca, a co za tym idzie środek ten przysługuje niezależnie od decyzji uprawnionego podmiotu w kwestii skorzystania z tego środka. Skoro prawo do wniesienia odwołania służy stronie co do zasady "w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie" (art. 129 § 2 K.p.a.), przy czym jest to termin ustawowy niepodlegający ani skróceniu, ani wydłużeniu, to decyzja organu pierwszej instancji zaskarżalna odwołaniem staje się decyzją ostateczną dopiero po upływie tego terminu, jeżeli w tym czasie strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania. Ten skutek prawny mógłby zostać zmodyfikowany wyłącznie przez ustawodawcę jako jedyny podmiot wyposażony w kompetencję w tym zakresie. Skutku tego nie mogą zmodyfikować inne podmioty. Zauważyć przy tym należy, że artykuł 127a § 2 K.p.a. posługuje się określeniem "ostatnia ze stron postępowania". Stroną postępowania jest zgodnie z art 28 K.p.a. "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", czyli nie tylko ten, kto za stronę był traktowany przez organ i brał udział w dotychczasowym postępowaniu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania jest otwarty dla wszystkich podmiotów mających przymiot stron postępowania, tj. nawet tych, które zostały pominięte przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że osoba, która nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu może skutecznie złożyć odwołanie, o ile uczyni to w terminie otwartym dla strony, która brała udział w postępowaniu, a której jako ostatniej chronologicznie doręczono decyzję administracyjną. Skoro odwołanie służy każdej osobie, której przysługuje przymiot strony postępowania, a nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu, to należy przyjąć, że termin do złożenia odwołania jest również terminem na "ujawnienie się" jako strona przez osobę spełniającą przesłanki z art. 28 K.p.a. lub nawet tylko przez osobę tak uważającą (a stanowisko to będzie podlegało zbadaniu przez organ administracji publicznej). Nie ma zatem pewności, że zrzeczenie się odwołania nastąpiło przez "ostatnią ze stron postępowania" przed upływem czternastodniowego terminu od dnia doręczenia decyzji wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu. W konsekwencji oświadczenie wszystkich dotychczasowych uczestników postępowania mających przymiot strony, bądź też jedynego występującego w sprawie uczestnika postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie może doprowadzić do skutku w postaci uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności, skoro "ostatnia ze stron postępowania" ciągle jeszcze może skutecznie złożyć odwołanie, i to niezależnie od ilości stron postępowania. Z tych wszystkich powodów art. 127a § 2 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że doręczenie organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania – niezależnie od tego, że może być odwołane przez wniesienie w terminie odwołania – powoduje, że decyzja staje się ostateczna, a w konsekwencji i prawomocna ze względu na brzmienie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., o ile którejkolwiek ze stron nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, tzn. upłynął ustawowy termin do wniesienia od niej odwołania i odwołanie nie zostało w tym terminie wniesione. Przeciwnego stanowisko nie mogą uzasadniać zasady "ekonomiki postępowania"–jak najszybszego doprowadzenia do uzyskania przez decyzję waloru decyzji ostatecznej i prawomocnej. Skoro termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni, to ewentualne zrzeczenie się prawa do odwołania nawet w pierwszym dniu tego terminu przyspieszy uzyskanie przez decyzję statusu decyzji ostatecznej tylko o 13 dni. Czternastodniowy termin jest określonym ustawowo okresem pozostawionym stronie na refleksję i decyzję co do skorzystania z przysługującego jej prawa. Jet to ustawowy termin spełniający dodatkowo funkcję gwarancyjną korespondującą z istotą publicznego prawa podmiotowego. Przepisy K.p.a. ani żadnej innej ustawy nie zawierają podstaw do skracania czy też do przedłużania tego terminu przez kogokolwiek. Tak wypowiedział się Wojciech Jakimowicz w artykule pt.: "O normatywnej konstrukcji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej", które to stanowisko Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób sprzeczny z prawem powiązało skorzystanie z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania z ostatecznością decyzji, a co za tym idzie z pozbawieniem strony prawa do złożenia odwołania. Stanowiska tego nie może zmienić również fakt, że postępowanie toczyło się z udziałem wyłącznie jednej strony – wnioskodawczyni. Przyjęciu tego stanowiska sprzeciwia się również gwarantowane konstytucyjnie prawo podmiotowe jednostki do zaskarżenia orzeczeń lub decyzji, ochronie materialnoprawnych sytuacji jednostki - art 78 Konstytucja, a w konsekwencji gwarancji jednostki prawa do Sądu – art 45 Konstytucji. O kwestii wyłączenia prawa do odwołania może decydować wyłącznie ustawodawca zgodnie z art 78 Konstytucji RP. W sytuacji, w której ustawodawca nie wyłączył prawa do wniesienia wynikającego z art 127 § 1 K.p.a. odwołania, prawo do sądu może być zrealizowane tylko po skorzystaniu z prawa do odwołania. Decyzja kogokolwiek innego niż ustawodawca o wyłączeniu prawa do odwołania, a tym samym brak możliwości skorzystania z tego prawa przez uprawniony podmiot, zamyka w sposób sprzeczny z Konstytucją RP drogę do skorzystania z prawa do sądu. "Prawo dno wniesienia odwołania" stanowi zatem element zakresu prawa do sądu. Okoliczność, że ustrojodawca nie przewidział w treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podstaw do ograniczenia prawa do sądu w polskim porządku prawnym, a przez unormowanie art 31 ust. 3 Konstytucji RP wykluczył dopuszczalność ingerencji w istotę tego prawa, wzmacnia stanowisko, nakazując traktować tym bardzie wąsko wyjątki, o jakich mowa w art 78 Konstytucji RP. Stanowisko organu pozostaje również w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa- art 8 K.p.a., jak również ze spoczywającymi na organie obowiązkami: informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwaniem nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – art 9 K.p.a. Przypisywanie zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania kategorycznego charakteru i odmowy prawa do jego cofnięcia, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, pozostaje w sprzeczności z wynikającymi z wyżej powołanych przepisów obowiązkami. Z jednej strony organ informuje stronę zarówno o przysługujących jej prawach jak i spoczywających na niej obowiązkach, stoi niejako na straży obrony jej interesów, z drugiej zaś twierdzi, że w przypadku gdy już raz zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, nie ma do niego prawa, nawet w przypadku, gdy termin do jego wniesienia jeszcze nie upłynął. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przedwczesne jest na obecnym etapie odnoszenie się do zarzutów merytorycznych. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania.