I SA/Wa 1178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. T., A. K., L. W. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K., L. W., U. T. i M. T. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K., L. W., U. T. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] października 2012 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] lipca 1977 r., nr [...], o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 842/13 - po rozpoznaniu skargi: A. K., U. T., L. W. i M.T. - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2013 r. oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego organu z [...] października 2012 r. Na skutek skargi kasacyjnej A. K., U. T. i L. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1782/17, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2017 r., I SA/Wa 842/13 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Z treści zapadłych wyroków oraz akt sprawy wynika, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w następujących okolicznościach. Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] oznaczona nr hip. [...], o pow. [...] m² objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: "dekret warszawski") i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ew. nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...] m². Przeddekretowi właściciele nieruchomości przy [...] – W. i A. małżonkowie D. złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości, stwierdzając jednocześnie fakt przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na niej zabudowań. W. D. zmarł w 1949 r., a spadek po nim nabyli: J. G. oraz D. B. i J. B. W dniu [...] stycznia 1955 r. zawarta została pomiędzy A. D. i I. S. umowa, na podstawie której A. D. przelała na rzecz I. S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu warszawskiego, w związku z orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r. Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D.: w dniu [...] czerwca 1955 r. umowę taką z I. S. zawarła J. G., w dniu [...] sierpnia 1955 r. – D. B., a w dniu [...] września 1956 r. – D. B., działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J. B.. Spadek po A. D. nabyli: J. B., D. P. (uprzednio B.) i J. G.. Po śmierci zaś J. G. spadek po niej nabyła E. O.. Aktualnie spadkobiercami małżonków D. pozostają: J. B., D. P. (uprzednio B.) i Ewa M. O., którzy aktem notarialnym z [...] marca 2015 r. dokonali częściowego działu spadku po A. D. oraz podziału majątku dorobkowego a także zniesienia wspólności w ten sposób, że prawa i roszczenia, wynikające z przepisów dekretu warszawskiego oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dotyczących nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], przysługiwać będą J. B.. Ten ostatni zaś [...] kwietnia 2015 r. dokonał darowizn udziałów w spadkach po W. i A. D. w wymiarze [...] części na rzecz K. B. oraz w wymiarze [...] części na rzecz M. B.. Kolejno natomiast, dnia [...] października 2015 r. J. B. przystąpił do Spółki [...] Sp. z o.o. oraz przeniósł na nią [...] udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w [...] przy ul. [...], a w dniu [...] kwietnia 2016 r. darował M. J. [...] części udziału w spadku po W. D. oraz A. D.. Jednocześnie po śmierci I. S. jej ostatecznymi spadkobiercami zostali: L. W., A. K., M. T. i U. T.. Z ustaleń Sądu I instancji (w tym także z wiadomości uzyskanych z urzędu) wynika również, że przed organami administracji, sądami powszechnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym toczą się liczne postępowania między, z jednej strony: L. W., A. K., M. T. i U. T. - jako następcami prawnymi I. S., a z drugiej strony - m. in. z J. B., przy czym istota sporu zasadza się na kwestii, komu przysługuje prawo do żądania w trybie tzw. "dekretowym" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Przedmiotem kontrowersji jest bowiem interpretacja umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D., a I. S.. Wskazane umowy - jak wyjaśnił Sąd I instancji w wyroku z 21 marca 2017 r. - przelewały na nabywczynię wszystkie prawa do odszkodowania, przysługujące na podstawie art. 7, 8 i 9 dekretu warszawskiego w związku z orzeczeniem z [...] lutego 1952 r., mocą którego odmówiono przedwojennym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej do niej, z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na gruncie zabudowań. Wskazane umowy zawierały jednak także oświadczenia zbywających, że w przyszłości nie będą rościć sobie żadnych praw ani pretensji do omawianej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając nabywczynię I. S. za właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości. Ponadto Sąd Wojewódzki w powołanym wyroku nadmienił, iż zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących w/w osób całkowicie odmiennie rozstrzygały sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony, czego przykładem były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2012 r., I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11 - uznające uprawnienia spadkobierców "przeddekretowych" właścicieli spornej nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2012 r., I SA/Wa 7/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 736/13 - uznające w tym zakresie uprawnienia spadkobierców I. S. W tej sytuacji WSA, orzekając w dniu 21 marca 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienia, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Uznał bowiem, że w postępowaniu administracyjnym wprawdzie istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nie oświadczeń, ale tylko jeśli kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. W przypadku natomiast zaistnienia sporu, co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli - która to sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie - ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do ich rozstrzygania. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki uznał, iż wskazane wyżej zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, który podlegał wyłącznej kognicji sądów powszechnych - stosownie do art. 1 k.c. oraz art. 2 § 1 k.p.c. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi reguluje Kodeks cywilny, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Skoro więc sporna między stronami sprawa interpretacji zawartych w latach 1955-1956 umów stanowiła sprawę cywilną, to jej rozstrzygnięcie pozostawało w wyłącznej dyspozycji sądu cywilnego. Powyższe, jak twierdził WSA, skutkowało tym, że w rozpatrywanej sprawie organ orzekający nie skorzystał z możliwości przewidzianych w art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów, jak również art. 61a § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie, kiedy jest rzeczą oczywistą, iż osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony, miało zaś charakter istotny bo niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając skargę kasacyjną (wskazanym wyżej wyrokiem z 9 maja 2019 r.) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zakwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd ten zauważył, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a w dalszej kolejności także art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. Dodał, iż wprawdzie wyrok Sądu I instancji uchylał zaskarżone skargą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jednak skarga kasacyjna okazała się zasadna. W sytuacji bowiem, w której Sąd I instancji nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi, a uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o własną, błędną wykładnię prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego, rozstrzyganie o skardze przez Sąd II instancji naruszałoby w istocie zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowo-administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wszechstronnie ocenić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Jeśliby zaś nadal stał na stanowisku, że rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, to powinien dokładnie określić rodzaj procesu, w którym ten spór winien zostać rozstrzygnięty przez sąd cywilny, mając jednak na uwadze, iż nie może nim być proces z powództwa opartego na art. 189 k.p.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje. Analiza wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń oraz zebranego materiału dowodowego wskazują na zasadność skargi. Przypomnieć należy, że skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 6, 7, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kwestii ich legitymacji i oparcie zaskarżonego postanowienia wyłącznie na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2012 r., I SA/Wa 2398/11 w sytuacji, gdy ocena prawna zawarta w ww. uzasadnieniu nie miała mocy wiążącej dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, a organ był zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nadto zaś w innym wyroku z 9 października 2012 r., I SA/Wa 7/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że udział J. B. w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. [...] został zbyty na rzecz I. S., poprzedniczki prawnej skarżących, - art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów na których oparł się organ, jak też dowodów którym organ odmówił wiarygodności, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach umów przelewu; - art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...], w sytuacji, gdy legitymują się oni przymiotem strony postępowania wskutek zawarcia umów przelewu praw, które to umowy są ważne, skuteczne a dotyczą wszelkich praw do nieruchomości powstałych także w razie uchylenia orzeczenia dekretowego, nadto istnieje ostateczna decyzja z [...] września 2010 r., utrzymana w mocy decyzją z [...] kwietnia 2011 r., w której SKO uznało legitymację skarżących osób w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, - art. 101 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania w odrębnym postanowieniu. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1782/17, Sąd ten w sposób jednoznaczny przesądził, że do ustalenia tego, co wynika z umów przelewu - z dnia [...] stycznia 1955 r. zawartej pomiędzy A. D. i I. S., z dnia [...] czerwca 1955 r. zawartej pomiędzy J. G. a I. S., z dnia [...] sierpnia 1955 r. zawartej pomiędzy D. B. a I. S. i z dnia [...] września 1956 r., przy czym ta ostatnia została zawarta w imieniu J. B. - nie może służyć powództwo z art. 189 k.p.c. Oznacza to, iż kwestię ustalenia rzeczywistej treści i woli stron powołanych umów oraz skutków prawnych, jakie one wywarły, powinien ocenić sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. W konsekwencji oznacza to, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania nadzorczego po jego ewentualnym wszczęciu, gdyż nie występuje tu zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, rozstrzygając istotę zaistniałego w sprawie sporu - czyli dokonując oceny treści umów zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. a I. S. - stanął na stanowisku, że w tej kwestii w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13. Przy czym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem natomiast zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, iż w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Prawomocność materialna ma gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W powołanym orzeczeniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sporne w rozpatrywanej sprawie umowy zawarte w latach 1955-1956 pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. a I. S., zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom. Działająca w imieniem i na rzecz małoletniego J. B., D. B. przelała zatem skutecznie w jego imieniu całość wówczas należących doń uprawnień z tego tytułu, a co więcej, również ewentualnych roszczeń przyszłych. Stwierdzenia tego wyraźnie nie zawarto w umowie, jednak jej treść (przelanie praw do odszkodowania oraz uprawnień z art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu), jak i treść jej oświadczenia z dnia [...] sierpnia 1955 r. (zrzeczenie się pretensji do części nieruchomości na wypadek uchylenia orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r.) pozwalają na ustalenie intencji strony umowy. Zgodnie zaś z treścią art. 65 § 2 kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Przepis ten stanowi o pierwszeństwie zamiaru i celu stron przed dosłownym brzmieniem umowy. Jeżeli zatem w dacie zawarcia umowy zbywcom służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo przecież strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała. Tym bardziej, iż z tego tytułu otrzymała należność (pokwitowała w treści umowy) i stwierdziła, że żadnych pretensji do gruntu i nabywcy nie będzie rościć również w przyszłości. Dlatego nie do obrony jest stanowisko, wedle którego nabyte przez I. S. roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że umowa z dnia [...] września 1956 r. nie wymagała formy aktu notarialnego, gdyż po myśli art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe jedynie umowa przenosząca własność nieruchomości wymagała takiej formy. Trafne zatem w rozpatrywanej sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 176 dekretu. Umowa ta nie przenosiła prawa własności, bo zbywca nie był wówczas właścicielem spornej nieruchomości, a przenosiła roszczenia i uprawnienia, które wówczas mu przysługiwały. Podsumowując, Sąd w obecnym składzie uznał, że A. D. i spadkobiercy W. D. przelali skutecznie całość należących wówczas doń uprawnień, a także ewentualnych przyszłych roszczeń. Oznacza to, iż nabyte przez I. S. roszczenia obejmowały wszelkie roszczenia dekretowe, a nie jedynie roszczenie o odszkodowanie. W sytuacji prawnej wytworzonej przez dekret [...] (do czasu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.) roszczenie o odszkodowanie było ekwiwalentem prawa rzeczowego utraconego na skutek wejścia w życie dekretu i nie mogło być zbyte niezależnie od uprawnień do samej nieruchomości. To zaś powoduje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niewłaściwie oceniło interes prawny wnioskodawców - na gruncie art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] lipca 1977 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Tym bardziej, że SKO dokonało tego przed wszczęciem postępowania, w sytuacji, gdy legitymacja wnioskodawców nie była oczywista i wymagała zbadania, czym dodatkowo naruszono art. 61a § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w powyższych rozważaniach w celu wszczęcia postępowania i dokonania merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzekanie w trybie uproszczonym było zaś dopuszczalne w oparciu o art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.