I SA/Ke 240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S.F. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2018 r.; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz S.F. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (dalej: dyrektor) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownika) z [...] nr [...] w sprawie przyznania S. F. płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego na 2018 r. 1.2 Dyrektor wyjaśnił, że 13 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opatowie wpłynął za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek S. F. o przyznanie płatności na rok 2018. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 8,58 ha i płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych do powierzchni 4,81 ha. Wraz z wnioskiem strona złożyła załączniki graficzne, na których wyrysowała położenie działek rolnych, i strony nr 1-4, 6 i 8 umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych na kampanię 2018/2019. 1.3 Organ przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 19.919,26 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 13.368,58 zł, płatność redystrybucyjną (dodatkową) w kwocie 4.751,41 zł, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w kwocie 6.115,90 zł, oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 486,90 zł. Odmówił natomiast przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.), dalej: ustawy o płatnościach, postępowanie w sprawach przyznania płatności ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Dane zawarte we wniosku mają umożliwiać weryfikację ich prawdziwości. Obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo, posiadanych zwierzętach oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. S. F. potwierdzając poprawność danych (zaznaczając checkbox) formularza geoprzestrzennego, złożonego w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, jednocześnie potwierdzając, iż został pouczony o skutkach prawnych złożenia fałszywego oświadczenia z art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego. Odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi występujący w nim rolnik. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, to strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. 1.4 Nie można uznać za prawidłowe złożenie tylko części stron umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych, ponieważ strona zobowiązana jest złożyć kopię pełnej umowy. Ze względu na to, że ostateczny termin na składanie wniosków w 2018 r. upłynął 10 lipca 2018 r., nie można uwzględnić umowy złożonej po tym terminie. Rolnik po złożeniu eWnioskuPlus ma możliwość podglądu złożonego wniosku i załączników. Strona mogła zatem sprawdzić, czy skan umowy kontraktacyjnej zawierał wszystkie strony, czego nie uczyniła. Załącznik w postaci skanu niepełnej umowy kontraktacyjnej został do wniosku dołączony jako jeden plik w formacie ,,pdf’ (czyli nieedytowalnym). Skanowanie umowy lub innych załączników nie odbywa się za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus tylko za pomocą urządzenia (skanera) i ewentualnie oprogramowania tego urządzenia, a zeskanowany dokument w formie pliku dołącza się w aplikacji eWniosekPlus. Przedmiotowe oznacza, że za niestaranne zeskanowanie umowy S. F. nie może obarczać odpowiedzialnością aplikacji eWniosekPlus, za pośrednictwem której złożył wniosek, bowiem nie wprowadza ona zmian w złożonych (czyli dołączonych w formie plików) dokumentach. Ostateczny termin składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018 i zmian do wniosków, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach nie podlega przywróceniu. 2.1 Na powyższą decyzję S. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie decyzji dyrektora oraz poprzedzającej ją decyzji kierownika w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 2.2 W uzasadnieniu skargi stwierdził, że faktem jest, iż złożył do wniosku niekompletną umowę o kontraktację. Nie mógł jednak konwalidować tego błędu, ponieważ nie miał świadomości jego niekompletności. Opcja podglądu wniosku z uwagi na przeciążenie sytemu nie była możliwa. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z zasadą praworządności organ w sytuacji przyjmowania wniosku o przyznanie płatności był zobowiązany dostrzec brak związany z niekompletnością umowy kontraktacji. Ciężar naruszenia przez organ zasady praworządności nie może być przerzucony na wnioskodawcę. Brak polegający na niezeskanowaniu wszystkich stron umowy kontraktacji należy potraktować jako brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który może być uzupełniony po uprzednim wezwaniu przez organ. Stosowanie powyższego przepisu na gruncie ustawy o płatnościach nie zostało bowiem wyłączone. 3.1 W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że jeżeli wykryto brak, a ostateczny termin w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami upłynął, strony nie informuje się o stwierdzonych brakach, gdyż nie ma możliwości ich skutecznego usunięcia. Ponadto, przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach wprost wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. 4.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.3 W pierwszej kolejności konieczne jest zakreślenie wytyczonych przepisami obowiązków, które spoczywają zarówno na wnioskodawcy ubiegającym się o przyznanie płatności do powierzchni buraków cukrowych, jak i na organie. Obowiązkiem wnioskodawcy istotnym z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest zawarcie umowy dostawy buraków, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, ze zm.), dalej: ustawy o płatnościach, oraz dołączenie tej umowy lub jej kopii do wniosku o przyznanie płatności umowy, o czym stanowi § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.). Z kolei stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach, obowiązkiem Agencji jest przeprowadzanie kontroli administracyjnych i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrolii w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Również wśród zasad ogólnych w art. 24 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69), wymieniono, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji. Z powyżej zacytowanych przepisów wprost wynika, że w zakres kontroli administracyjnej wchodzi także obowiązek sprawowania nadzoru nad prawidłowością wniosków składanych przez rolników. Wyraz ku temu stanowi kluczowy w przedmiotowej sprawie przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, według którego w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Artykuł 64 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Cytując dalej przepis art. 23 ustawy o płatnościach należy wskazać, że w ust. 2 stanowi on, że w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. 4.4 Bezsporną w niniejszej sprawie jest kwestia, że strona składając wniosek o przyznanie płatności nie załączyła wszystkich stron umowy kontraktacyjnej buraków cukrowych. Jak natomiast wynika z akt sprawy, kierownik nie poinformował rolnika o brakach załączonej umowy. Zdaniem Sądu, organ naruszył tym samym obowiązki wynikające z treści art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Skoro bowiem adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, to zobowiązany był on do niezwłocznego sprawdzenia wniosku i poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w stosownym terminie. Przy czym skoro wniosek wpłynął do organu 13 czerwca 2019 r., a ostateczny termin składania zmian do wniosku upływał 10 lipca 2018 r., to nie minął jeszcze termin do czynienia poprawek, a o której to kwestii mowa jest w końcowej części przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Innym słowy, po 13 czerwca 2018 r. organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie dokonał jego weryfikacji ani nie poinformował rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. Należy przy tym zauważyć, że organ nie miał obowiązku wezwać wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, przepis ten wyłącza zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. Miał on natomiast obowiązek wystosować do wnioskodawcy informację o brakujących stronach umowy, tak jak stanowi o tym przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. 4.5 Stwierdzone przez Sąd zaniechanie organu skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 36 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także, jak słusznie zarzucił skarżący, art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braków wniosku a w konsekwencji stało się przyczyną, dla której organ odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania (podjęcia czynności). 4.6 W konsekwencji powyższego, organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie odnieść się merytorycznie do wniosku strony w zakresie przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, nie traktując ewentualnie przedłożonej przez wnioskodawcę w ponownie prowadzonym postępowaniu kompletnej umowy kontraktacji - jako złożonej po terminie do składania wniosku o przyznanie płatności. 4.7 Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 tej ustawy, również decyzję organu I instancji, w części odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a., zasądzając od dyrektora na rzecz strony skarżącej 200 zł. Kwota ta stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).