I OSK 2754/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 149/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. B. na przewlekłość postępowania Starosty Powiatu Z. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GORZOWIE WIELKOPOLSKIM POSTANOWIENIEM Z 22 WRZEŚNIA 2020 R. ODRZUCIŁ SKARGĘ K. B. NA PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIA STAROSTY POWIATU ZIELONOGÓRSKIEGO W PRZEDMIOCIE USTALENIA I WYPŁATY ODSZKODOWANIA. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 20 maja 2019 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe postępowanie przez Starostę Powiatu Zielonogórskiego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Lubuskiego z 12 marca 2019 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 22 września 2020 r. odrzucił złożoną skargę, wskazując, że skierowane do organu ponaglenie poprzedzające skargę zostało złożone po zakończeniu postępowania, w związku z czym nie można go uznać za skuteczne. Tym samym w ocenie Sądu skarżąca nie wykorzystała wszystkich środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o zmianę bądź uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzącego wątpliwości zagadnienia, czy wniesienie ponaglenia po wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na błędnym uznaniu, że wniesienie skargi było niedopuszczalne z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy art. 37 kpa nie przewidywał ram czasowych na złożenie ponaglenia. Podkreśliła, że w tej samej sprawie, względem drugiego uczestnika postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 10/19, orzekł, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność i przewlekłe postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Nie było zatem przeszkód, aby w niniejszej sprawie skargę kasacyjną rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zawartego w skardze zarzutu, należy wskazać, że jednym z warunków dopuszczalności rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej złożeniem środków zaskarżenia, o czym stanowi art. 52 ppsa, przewidujący, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powyższą regulację dopełniają postanowienia art. 53 § 2b ppsa, które przewidują, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego z pominięciem powyższych wymogów skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, czego autor skargi kasacyjnej zresztą nie neguje. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego kluczowe jest sekwencyjne przeprowadzenie szeregu działań, które muszą zostać podjęte w określonych prawem terminach. O ile w odniesieniu do skarg na akty administracyjne wymagane jest skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, rozumiane jako wniesienie takiego środka pozbawionego wad formalnych uniemożliwiających nadanie mu dalszego biegu oraz złożenie go w terminie ustawowym, to w odniesieniu do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wymagane jest poprzedzenie skargi do sądu administracyjnego wniesieniem ponaglenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że z treści art. 53 § 2b ppsa nie wynika, aby ponaglenie mogło być wniesione w dowolnym momencie. Wyrażenie "wnieść w każdym czasie" odnosi się bowiem – jak wynika z treści tego przepisu – wyłącznie do złożenia skargi poprzedzonej wniesieniem ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b ppsa, w związku z wyznaczeniem ram czasowych w tym przepisie, może zostać złożone w dowolnym czasie. W tym miejscu należy wskazać, że problematyka terminu wniesienia ponaglenia i jego wpływu na dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego była – jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji – przedmiotem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w tym postanowieniu, które Naczelny Sąd Administracyjny popiera i przyjmuje za swoje, ponaglenie, o którym mowa w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest tym samym ponagleniem, które zostało uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo że regulacje te zostały zawarte w odrębnych aktach normatywnych, to brak jest podstaw do uznania, że normy rekonstruowane w oparciu o te przepisy ustanawiają odrębne, niezwiązane ze sobą instytucje prawne. Oznacza to, że skuteczność złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b ppsa, powinna być oceniana przez pryzmat regulacji zawartej w art. 37 kpa. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 37 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (§ 1 pkt 1 – bezczynność) albo postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 2 – przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2). Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy (§ 4). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca, regulując instytucję ponaglenia, posłużył się wyrażeniami "organ prowadzący postępowanie" czy "postępowanie prowadzone jest". Sformułowania te wskazują, że art. 37 kpa – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – wyznacza ramy czasowe złożenia ponaglenia, choć nie czyni tego przez zakreślenie określonego terminu. Ponaglenie zatem może zostać złożone wyłącznie w ramach toczącego się postępowania. Zauważyć przy tym należy, że podejście takie jest zgodne z celem instytucji ponaglenia, jaką jest zapewnienie, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły w tym również na skutek niepodejmowania przez organ czynności postępowania zostanie zakończone. Brak jest zatem podstaw do uznania, że ponaglenie może zostać złożone po zakończeniu postępowania, skoro cel zastosowania tej instytucji został już skonsumowany przez fakt zakończenia postępowania. Postępowanie, którego stwierdzenia przewlekłości domaga się skarżąca, zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Lubuskiego z 12 marca 2019 r., podczas gdy ponaglenie zostało wniesione przez nią pismem z 25 marca 2019 r. Oznacza to bezsprzecznie, że ponaglenie zostało złożone już po zakończeniu postępowania i nie mogło służyć jego przyspieszeniu i zakończeniu. Tym samym nie może ono zostać uznane za złożone skutecznie i odnoszące skutek prawny w postaci otwarcia drogi do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym złożona skarga została wniesiona bez wyczerpania trybu wymaganego art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ppsa i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa należało uznać za nieuzasadniony. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania złożonej w tej samej sprawie administracyjnej przez drugiego jej uczestnika i rozpoznanej wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 10/19, należy odnotować, że stan faktyczny tej sprawy przedstawiał się znacząco odmiennie do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Ponaglenie w tej sprawie zostało bowiem złożone przez drugiego uczestnika postępowania 4 grudnia 2018 r., tj. jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego, w tym również przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że w przywołanej sprawie ponaglenie zostało wniesione skutecznie, a zatem umożliwiło złożenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej skierowanie pytania prawnego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie jest uzależnione od zaistnienia wątpliwości co do określonego zagadnienia prawnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie wątpliwości, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).