III OSK 2049/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 134/19 w sprawie ze skargi B. L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 134/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] listopada 2018 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") pismem z [...] maja 2017 r., nr [...], na podstawie ar. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "p.w. KAS"), złożył B. L. (dalej: "skarżąca") propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą skarżąca przyjęła oświadczeniem z 12 czerwca 2017 r. Pozwem z 20 września 2017 r., złożonym do Sądu Rejonowego w [...]– IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skarżąca wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach z uposażenia obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z [...] października 2017 r., sygn. akt [...]stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania DIAS. Uznał, że skoro roszczenie nie jest oparte na stosunku pracy, lecz stosunku służbowym, wobec tego dopuszczalna jest droga administracyjna. DIAS postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej bowiem, aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy w rozumieniu art. 1 pkt k.p.a. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS"), po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...]utrzymał w mocy powyższe postanowienie DIAS. Szef KAS podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącą organ administracji publicznej rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w pośredni sposób. Ponadto organ wskazał, że skarżąca otrzymała, a następnie przyjęła, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Wobec tego nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Wobec tego, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Szef KAS, powołując się na przepisy art. 165 ust. 7 w zw. z ar. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, stwierdził, że postępowanie w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Dodatkowo podniósł, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Zdaniem organu nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej propozycji, w ocenie organu, nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Podkreślił, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w tym trybie. Organ stanął na stanowisku, że w sprawie z pozwu skarżącej o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zamierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę. Ponadto Sąd podniósł, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, która została pozbawiona możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mógł on poddać jej badaniu w drodze instancyjnej, a później w drodze skargi do sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., albowiem organ drugiej Instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dostrzega konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w. KAS w niniejszej indywidulanej sprawie. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego, zdaniem organu nie jest jasna, organ wskazuje również na brak wskazania w wytycznych jakie przepisy organ naruszył, w efekcie brak jest możliwości prawidłowego wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w. KAS, a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 165 ust. 7 p.w. KAS, przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, tj. błędne ustalenie przez Sąd rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona skarżącej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Mylne przyjęcie przez Sąd, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu już samo jej złożenie - jest równoznaczne - ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w sytuacji "ucywilniania" i kontynuacji przekształconego stosunku prawnego przewidzianej przez art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, albowiem w ocenie Sądu na pojęcie "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS składają się dwa zdarzenia: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy"; b. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd - uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS - jako akt - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, dlaczego niniejszej sprawie w przypadku skarżącej złożył propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby; c. art. 170 ust. 3 p.w. KAS, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, wbrew uchwale NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, że złożenie osobie propozycji określającej warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej i przyjęcie ww. propozycji pracy łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego, mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d. art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku przyjęcia przez osobę propozycji pracy, organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że art. 170 ust. 3 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem "ucywilnianie" funkcjonariusza nie powoduje, że jego stosunek służbowy wygasa ani nie powoduje zwolnienia funkcjonariusza ze służby tylko stosunek służbowy ulga przekształceniu/modyfikacji w stosunek pracy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązku wydania decyzji nie można wyprowadzić z ustawy wprowadzającej, w której załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Obowiązku wydania decyzji nie można także przyjąć na podstawie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przepisy te stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w przepisach wprowadzających. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2022 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z brakiem odpowiedzi od skarżącej na pismo Sądu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Najdalej idącym zarzutem z punktu widzenia wniesionej skargi kasacyjnej jest zarzut błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b K.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjęły organy administracyjne – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku skarżącej (pozwu, który jest traktowany jako wniosek) w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyjaśnić należy, iż z 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 p.w. KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 p.w. KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w. KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w. KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 p.w. KAS). Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w. KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w. KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej. Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w. KAS). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżąca. Skarżąca - na mocy w oświadczenia z 12 czerwca 2017 r. – przyjęła złożoną jej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącej został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącej – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie. Czyni to wskazany na wstępie rozważań zarzut skargi kasacyjnej zasadnym oraz zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a w konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Jednocześnie oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób uzasadnił swoje stanowisko. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest traktowany w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie uchylające wydane w sprawie postanowienia. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.