VII SAB/Wa 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, przewlekłość prowadzonego postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M.D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. D. w dniu [...] marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania numer [...], które związane było ze skargą M. D. z [...] czerwca 2018 r., na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] z siedzibą w D. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...].05.2018 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie W. - P.. Z akt sprawy wynikało, że Prezes Urzędu pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania we wskazanej sprawie oraz wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień, pouczył strony o rozkładzie ciężaru dowodu. Ponadto w piśmie tym organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] października 2018r. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, organ pismem z dnia [...] października 2018r., zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Następnie w dniu [...] października 2018r. Prezes Urzędu wezwał [...] Port Lotniczy [...] sp. z o.o. do doręczenia w terminie 7 dni zapisu z monitoringu odprawy pasażerskiej check-in oraz odprawy w gate oraz przekazania pozostałych informacji jakie spółka posiada w przedmiotowej sprawie. Pasażer w piśmie z dnia [...] października 2018r. złożył wyjaśnienia, z których wynikało, że w dniu [...].05.2018 r. nie znajdował pod wpływem alkoholu i że to nie ta okoliczność spowodowała odmowę przyjęcia go na pokład samolotu. W piśmie z [...] października 2018r., organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy, który został wyznaczony na dzień [...] listopada 2018r. W dalszej kolejności, Prezes Urzędu pismem z dnia [...]listopada 2018r. Wezwał [...] AIRPORT [...] S.A. do doręczenia w terminie 7 dni zapisu z monitoringu odprawy pasażerskiej check-in oraz odprawy w gate oraz przekazanie pozostałych informacji jakie posiada spółka w przedmiotowej sprawie. Odrębnym pismem z tej samej daty, wezwał [...] Port Lotniczy [...] sp. z o.o. do wyjaśnień w tym samym zakresie Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018r., organ poinformował strony o stanie sprawy oraz zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na [...].12.2018r. W dniu [...] listopada 2018r. do Urzędu wpłynęło ponaglenie skarżącego w związku z przewlekłością postępowania nr [...]. W dniu [...] listopada 2018 r. [...] Port Lotniczy [...] sp. z o.o., nadesłał wyjaśnienia. W dalszej kolejności [...] AIRPORT [...] S.A. pismem z dnia [...] listopada 2018 r. złożył wyjaśnienia. Prezes Urzędu Lotnictw Cywilnego w dniu [...] listopada 2018r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Przewoźnik lotniczy w dniu [...] grudnia 2018r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2019r. poinformował strony o wniesieniu przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2019r. W dniu [...] lutego 2019r. do organu wpłynęło zażalenie pasażera na niezałatwienie sprawy w terminie. Pasażer stwierdził, że wyznaczony na dzień [...].04.2019r. termin załatwienia sprawy, rażąco narusza prawo. W dniu [...] marca 2019r. pasażer złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku z ponownym rozpoznawaniem sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2018r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019r. nr [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił własną decyzję z [...] listopada 2018r. nr [...] i stwierdził brak naruszenia przez [...] z siedzibą w D. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do M. D. i lotu z dnia [...].05.2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]. Pasażer pismem z dnia [...] marca 2019r. (wpływ do organu 2 kwietnia 2019r.) zatytułowanym skarga II uzupełnił treść poprzedniej skargi. Dalsze uzupełnienie nastąpiło skargą III z dnia [...] .04.2019r. (data wpływu w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego - 6.05.2019r.) i skargą IV z dnia [...].05.2019r. (data wpływu 3.06.2019r.) W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wnosił o odrzucenie skargi, a w razie prawidłowego jej uzupełnienia, o oddalenie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, nie pozostawał również w bezczynności. Poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane przez strony i podjął starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Strony miały zapewniony czynny udział w sprawie, zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się, co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Działanie Prezesa Urzędu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznanie skargi pasażera, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Dodatkowo organ wskazał na okoliczność, iż w 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. W roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do roku poprzedniego, co powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast od początku roku 2019 wpłynęło do ULC już ok. 5 000 skarg. Sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Wpływ na pracę organu miały braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym organu. Nadto podniesiono, że skarżący nie wskazał na okoliczności przymawiające za przyznaniem mu sumy pieniężnej, ani też na doznane przez niego niedogodności, które suma pieniężna mogłaby rekompensować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. W wymienionych sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Skargi M. D. (od II do IV) wpłynęły do Sądu przed rozpoznaniem pierwszej skargi z dnia [...]marca 2019r. i musiały być potraktowane jako uzupełnienie pierwszej skargi – wszystkie dotyczyły bowiem przewlekłości w ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] listopada 2018r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kończąca postępowanie administracyjne, wydana [...] maja 2019r. nr [...], którą organ uchylił własną decyzję z [...] listopada 2018r. nr [...] i stwierdził brak naruszenia przez [...] z siedzibą w D. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do M. D. i lotu z dnia [...].05.2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności zbadać należało, czy skarga została skutecznie wniesiona. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że spełnione zostały formalne przesłanki do wniesienia skargi, skarżący wystosował do organu w dniu [...] lutego 2019r. ponaglenie (nazwane - zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie). Oceniając sprawę merytorycznie stwierdzić należy, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2018r. nr [...], działał jako organ drugiej instancji, naruszył reguły dotyczące sprawności i szybkości postępowania - nie wydał decyzji w terminie wynikającym w art. 35 § 3 k.p.a. Stwierdzenie to wynika z zestawienia daty wpływu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy - [...]grudnia 2018r. oraz ostatecznego załatwienia sprawy decyzją z dnia [...] maja 2019r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadząc postępowanie odwoławcze prawie pięć miesięcy dopuścił się przewlekłości postępowania. Jednocześnie nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły jest naruszeniem rażącym. Ocena, w tym zakresie dokonywana jest w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych - także takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/16, wskazał, że ustalając charakter ewentualnego naruszenia prawa nie można uwzględniać jedynie prostego zestawienia terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Akta sprawy dowodzą, że działanie organu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznanie skargi M. D., spowodowane było również trudnościami w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazuje na to okoliczność, że organ wydał odmienne decyzje w I i II instancji. Nadto Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego informował stale o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, co oczywiście nie wyłączało stanu przewlekłości postępowania, ale miało wpływ na brak rażącego naruszenia takiego stanu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy zwłoka organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłość działania organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Zatem pomimo, że w dniu wniesienia skargi przez M. D. organ sprawy jeszcze nie załatwił, to wobec wydania decyzji w dniu [...] maja 2019r. - już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem rozpoznał ponownie sprawę, to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W skardze skarżący sformułował żądnie przyznania mu sumy pieniężnej, co jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Dotyczy to sytuacji, gdzie na podstawie całokształtu działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a nawet obawy, że bez sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie okoliczności takie z pewnością nie wystąpiły. Dlatego, w tym zakresie Sąd skargę oddalił. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.