IV SA/Wa 629/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. i M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. M. i M. F. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. S. (O.), Z. M. i M. F., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z [...] listopada 2018 r. o obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości Z. M. kwotą 999,99 zł, M. F. kwotą 999,99 zł, M. i I. K. kwotą 666,66 zł, Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę W. kwotą 666,66 zł i K. O. kwotą 666,66 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem Burmistrza W. z [...] lutego 2017 r. na wniosek Z. M. i M. F. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic upoważniono uprawnionego geodetę M. U. Koszty rozgraniczenia ustalono na podstawie faktury VAT nr [...] w kwocie 3999,96 zł. Burmistrz W. decyzją z [...] listopada 2018 r. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości (działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]) i z urzędu przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Zdaniem organu odwoławczego, czynności rozgraniczeniowe poskutkowały powstaniem kosztów, które powinny ponieść solidarnie zgodnie z posiadanymi udziałami we własności działek uczestnicy postępowania, niezależnie od tego czy byli jego inicjatorami. Burmistrz W. był władny orzec o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 152 k.c. stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Nawet w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do wydania decyzji o rozgraniczeniu ani do zawarcia ugody wskazane przepisy są podstawą do orzekania o kosztach postępowania administracyjnego przez organ. W skardze na postanowienie z [...] stycznia 2019 r. Z. M. i M. F. zarzuciły naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a., podnosząc że to Starosta Powiatu W. powinien ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego w związku z faktem umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarżące nie były osobami zlecającymi dokonania rozgraniczenia nieruchomości uprawnionemu geodecie, w związku z czym obciążenie ich kosztami jest bezpodstawne. Wszelkie czynności geodety były wykonywane w interesie Gminy W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Rozgraniczanie nieruchomości unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W tym postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Od decyzji organu administracyjnego I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu administracyjnego II instancji (jest to postępowanie jednoinstancyjne), ponieważ w myśl art. 33 ust. 3 ustawy, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Przepis ten jest szczególną regulacją prawną i z jego treści wynika, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i rozpoczyna się postępowanie sądowe. Jeżeli zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, to decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną (prawomocną). Instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych (Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym) stanowi jedną całość. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, należy dążyć do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zd. 2 k.c. i art. 31 ust. 4 Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zd. 2 in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy). Uregulowanie to oznacza, że postępowanie administracyjne w takim przypadku ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. W postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 152 K.c., który wyrażą ogólną zasadę, są właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Takie stanowisko zostało wyrażone w uchwale NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007 nr.2 poz.26) i Sąd rozpoznający sprawę w pełni je podziela. Mając powyższe względy na uwadze nie mają racji skarżące, że skoro nie doszło do rozgraniczenia nieruchomości, a geodeta został powołany na zlecenie Burmistrza W., to znaczy, że czynności tego geodety są wykonywane tylko w interesie Gminy W. Koszty postępowania rozgraniczeniowego, nawet w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących, albowiem, jak zostało już wyjaśnione, czynności te były podejmowane w związku z koniecznością ustalenia granic sąsiadujących nieruchomości, co leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z tej przyczyny, że organ odwoławczy z jednej strony wskazując, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, nie wyjaśnił z jakich powodów Z. M. i M. F. zostały obciążone kwotami 999,99 zł, a pozostałe strony postępowania rozgraniczeniowego kwotami 666,66 zł. Organ odwoławczy w ogóle się do tej kwestii nie odniósł w zaskarżonej decyzji, tylko stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego jakie zobowiązane są ponieść strony postępowania. Tym samym całkowite pominięcie tej kwestii przez organ odwoławczy i nie wyjaśnienie powodów, z jakich część stron postępowania została obciążona innymi kosztami należy uznać za naruszające art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wyjaśnienia bądź stosowne obliczenia powinny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy powinien wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich powodów część stron postępowania została obciążona kwotami 999,99 zł, a część kwotami 666,66 zł. Mając na uwadze, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł).