IV SA/Wa 1032/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] SA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego wraz z oświetleniem na dachu budynku przy ul. [...] , na działce nr ewid. nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Stan sprawy, w świetle uzasadnień zapadłych w niej decyzji, przedstawiał się następująco. W dniu 8 września 2014r. [...][...] SA z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Wybudowanie nośnika reklamowego wraz z oświetleniem na dachu budynku ul. [...] na dz. nr ewid. [...] w obrębie [...]". Do wniosku załączono m.in. kopię mapy wykonanej w dniu 27 sierpnia 2014 r., na której zaznaczono fragment terenu dz. nr ewid. [...] i oznaczono go literami A,B,C,D. W dniu 11 września 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zawieszone na 9 miesięcy z uwagi na to, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach obszaru, dla którego Rada [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego.2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolic tzw. Ściany Wschodniej. Po upływie okresu zawieszenia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. podjęto postępowanie. Następnie pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie określenia zapotrzebowania na energię elektryczną w celu oświetlenia tablicy reklamowej, uzupełnienie wniosku o dokumenty od gestorów sieci, opis przedmiotowego nośnika oraz wyjaśnienie kwestii granic obszaru objętego wnioskiem w kontekście istniejącego nośnika reklamowego. W dniu 24 sierpnia 2015 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek m. in. o wyjaśnienie kwestii granic obszaru objętego wnioskiem w kontekście istniejącego nośnika reklamowego, tj.: "Nośnik reklamowy określony w załączniku nr 2 linią ciągłą i cyframi 1,2, 3, 4, posadowiony jest na dachu budynku [...], na działce ew. nr [...] obręb [...]w [...] i nie wykracza poza granice przedmiotowej nieruchomości określone linią przerywaną i literami A,B,C,D,E,F,G,H". Na tym etapie postępowania organ uznał, że mając na uwadze ww. opis oraz załącznik graficzny nr 2, wnioskodawca nie zdefiniował terenu inwestycji, a jedynie opisał lokalizację nośnika. Pismem z dnia 7 września 2015 r. zwrócono się o opinię w przedmiotowej sprawie do Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego. W dniu 21 kwietnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ stwierdził m.in., że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz wizji w terenie wynika, że żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, ani żadna z działek występujących w granicach obszaru analizowanego, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na działkach występujących w obszarze analizowanym nie ma żadnego nośnika reklamowego, mogącego być punktem odniesienia dla wnioskowanego nośnika. Innego rodzaju nośniki reklamowe, wymienione w ww. decyzji, z racji zupełnie innego typu, parametrów i konstrukcji tych nośników, nie mogą być punktem odniesienia dla reklamy przedstawionej we wniosku. Organ dodał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji narusza ład przestrzenny - określony w art. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś celem zagwarantowania ładu przestrzennego jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednocześnie zachowanie ładu przestrzennego i powyższy cel nie mogą zostać pominięte przez organ na rzecz interesu inwestora, gdyż na przeszkodzie temu stoi interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Organ wskazał w konkluzji, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie było możliwe z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji tej odwołał się [...] SA. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z decyzją Kolegium w dniu 23 stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 1 marca 2018 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika [...] SA o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po analizie dokumentów sprawy, mając w szczególności na uwadze brak podstawowej informacji dotyczącej jednoznacznego określenia terenu inwestycji, co w sposób bezpośredni determinowało sposób i zakres przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określenie stron postępowania oraz zakres kopii mapy przeznaczonej do wykonania analizy, organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o następujące dokumenty i materiały niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy: 1) załącznik graficzny do wniosku - określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawiony na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000; 2) kopię mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000 obejmujące obszar przewidziany do przeprowadzenia analizy wg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ przytoczył jednocześnie treść § 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m". Organ I instancji wyjaśnił na koniec, że do dnia 7 maja 2018 r. wnioskodawca nie przekazał oczekiwanych informacji i materiałów, o które był wzywany, dlatego wydał decyzję odmowną. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r. złożył [...] SA. W następstwie rozpatrzenia ww. środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało opisaną na wstępie decyzję utrzymując w mocy zaskarżone odwołanie rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium omówiło stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, stwierdzając jednocześnie, że wniesione odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Kolegium wyjaśniło, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Zgodnie zaś z ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu dziatki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku art. 64 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Kolegium zwróciło uwagę, że rozpoznając wcześniej sprawę, w wydanej przez siebie decyzji, zaleciło organowi pierwszej instancji m.in. przeprowadzenie analizy obejmującej obszar zakreślony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, to jest biorąc za podstawę jego ustalenia front działki nr ewid. [...] z obrębu [...], objętej wnioskiem o warunki zabudowy, a nie wielkość frontu terenu inwestycji. Celem wykonania zaleceń Kolegium inwestor winien był zatem dostarczyć kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wielkość kopii mapy zasadniczej winna obejmować obszar analizy, którego granice wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy obejmuje obszar, którego wielkość jest znacznie mniejsza od tego, na którym organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury). W związku z tym, że organ pierwszej instancji dwukrotnie wzywał inwestora do doręczenia kopii mapy zasadniczej, a inwestor do dnia wydania decyzji takiej kopii organowi I instancji nie doręczył, to uniemożliwił mu wykonanie zalecenia Kolegium, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wniosła spółka [...] SA, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz rozważenia przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającego rozstrzygnięcia na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: a) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia była kwestia zakresu przedłożonej mapy, b) art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie strony czynnego udziału na każdym etapie postępowania i nie zawiadomienie skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, c) art. 6, 7, 8, 15, 77 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie zasady dwuinstancyjności, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca wskazała, że organ I instancji dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do przeprowadzenia analizy merytorycznej wniosku. Ponadto, organ II instancji mógł zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej mapy na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej działanie organu wskazuje na uchybienia przepisom postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś skarżąca podniosła naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady praworządności, wskazując na obowiązek organu przeprowadzenia całego postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.). Zdaniem spółki działanie organu w przedmiotowej sprawie nie było ponadto prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji miały nadto uchybić zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż skarżąca nie została powiadomiona ani przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącej, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią przepisu art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na złożoną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego wraz z oświetleniem na dachu budynku przy ul. [...] , na działce nr ewid. nr [...] w obrębie [...]na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Na wstępie przypomnieć trzeba, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest drugim rozstrzygnięciem tego organu w badanym postępowaniu. Pierwsza decyzja Kolegium w niniejszej sprawie zapadła [...] grudnia 2017 r., mocą której uchylono poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wśród podniesionych w rozstrzygnięciu Kolegium zastrzeżeń pod adresem ówcześnie zaskarżonej decyzji, szereg dotyczyło sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Kolegium zwróciło uwagę, że sporną kwestią było m.in. rozumienie pojęcia "działki", co miało o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany przepis ustawy stanowi zaś, że: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym kontekście Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wyznaczenie granic obszaru analizowanego odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stanowisko Kolegium było przytoczeniem jednolitego poglądu wyrażanego w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny. Na tej podstawie, działając na ówczesnym stadium postępowania, organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany nie został ustalony prawidłowo, gdyż ten nie został ustalony zgodnie z ust. 2 powołanego wcześniej przepisu rozporządzenia, tj. nie został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50. Analizą objęto natomiast teren ustalony na podstawie szerokości frontu inwestycji, co było niezgodne z przepisami, o czym przekonywała także jednolita linią orzeczniczą sądów. W związku ze stwierdzonym uchybieniem organ odwoławczy zlecił organowi I instancji, by ten powtórnie rozpatrując sprawę, przeprowadził ponowną analizę zagospodarowania terenu, obejmującą obszar zakreślony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. biorąc za podstawę jego ustalenia front działki nr ewid [...] z obrębu [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie wielkość frontu terenu inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe kwestie, które są ważkie z punktu widzenia zaistniałego w sprawie sporu, Sąd działając na podstawie art. 134 p.p.s.a. przeanalizował załączone do wniosku mapy, by ocenić prawidłowość ustaleń Kolegium, ponieważ miały one wpływ na dalsze losy sprawy. Zdaniem Sądu, analiza zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności załączonych do niego map, jednoznacznie potwierdza prawidłowość wniosków Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wyznaczenie terenu analizowanego oparte zostało o szerokość frontu planowanej inwestycji, nie zaś – jak wymagają tego przepisy prawa – o szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie obszar analizowany został zakreślony zbyt wąsko, co zresztą widać na pierwszy rzut oka na załączonych do sprawy mapach, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego z całą pewnością nie odpowiada trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem inwestora, a co najwyżej właśnie trzykrotności frontu planowanej inwestycji. W tym miejscu należy odnieść się do podnoszonej w skardze argumentacji, że niezasadny jest zarzut stawiany w niniejszej sprawie, iż ponownie rozpatrując sprawę, organy niezasadnie żądały od inwestora dostarczenia przez niego załącznika graficznego oraz kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż te dokumenty nie były niezbędne dla przeprowadzenia analizy merytorycznej wniosku. Z twierdzeniem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. Należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z powoływanym wcześniej przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi zaś, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Prawdą jest, że w aktach sprawy znajdują się pierwotnie złożone jako załączniki wniosku: załącznik graficzny i stosowna mapa. Należy jednak zauważyć, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy zasadne było sformułowane przez organ I instancji wezwania do przedłożenia nowych wersji tych dokumentów, co de facto wynikało z zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., których zresztą inwestor wcześniej nie kwestionował. Analiza dotychczasowych dokumentów jednoznacznie bowiem dowodzi, że wielkość, w jakiej zostały przedłożone, nie pozwala na określenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem zasady, by obszar ten obejmował trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Inaczej rzecz ujmując, na dotychczasowej dokumentacji nie jest możliwe wykreślenie odpowiednio dużego obszaru, bo ten wykraczałby poza krawędzie przedłożonych załączników. Dostarczenie przez inwestora nowej dokumentacji graficznej, w tym stosownych map, było zatem ze wszech miar uzasadnione i konieczne w celu zgodnego z prawem określenia obszaru analizowanego i przystąpienia przez organ do zbadania zgodności planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Jednocześnie brak tej dokumentacji uniemożliwia organowi ustalenie warunków zabudowy, w związku z zasadniczym brakiem dowodowym, jakim jest analiza urbanistyczna. Z tego właśnie względu, w ocenie Sądu, organ I instancji w pełni zasadnie wzywał inwestora w pismach z dnia 1 marca 2018 r. oraz 30 marca 2018 r. o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez złożenie załącznika graficznego ze zdefiniowanym terenem inwestycji przedstawionego na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000; oraz kopię mapy zasadniczej lub przypadku jej braku kopię mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, obejmujące obszar przewidziany do przeprowadzenia analizy wg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wobec niedostarczenia organowi powyższych dokumentów organ zasadnie odmówił decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ustalenia warunków zabudowy, bowiem to sam inwestor swoją bierną postawą i brakiem reakcji na skierowane do niego wezwania przyczynił się do tego, że organ ten nie dysponował kompletnym wnioskiem, który pozwoliłby mu na ustalenie w stosownej decyzji warunków zabudowy. Skoro zatem sam inwestor, nie dostarczając bezspornie koniecznych dokumentów sprawił, że jego wniosek w sprawie nie był kompletny i niemożliwe było zebranie całego, niezbędnego materiału dowodowego, bowiem niemożliwe stało się przeprowadzenie stosownej analizy urbanistycznej, to chybione są podnoszone choćby na etapie odwołania zarzuty, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i niezawiadomienie skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy stwierdzić, że podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu, w orzecznictwie sądowym jednoznacznie wskazuje się, że nie wystarczy samo jego zgłoszenie, lecz konieczne jest wykazanie, jakich istotnych dla sprawy czynności procesowych strona nie mogła dokonać w związku z uniemożliwieniem jej czynnego uczestnictwa w postępowaniu. Skarżąca żadnych tego rodzaju okoliczności w skardze nie podniosła. Nadto należy zauważyć, że po pierwsze, skarżąca spółka była informowana w zawiadomieniu organu I instancji o przystąpieniu do ponownego rozpatrywania sprawy, z dnia 23 stycznia 2018 r., iż zgodnie z art. 10 k.p.a. może w toku całego postępowania zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, jak również, że może składać pisemne uwagi w rozpatrywanej sprawie. Jeśli skarżąca z prawa, o którym została pouczona, nie skorzystała, to nie może czynić z tego faktu zarzutu przeciwko decyzji organu. Po drugie, należy zauważyć, że spółka skarżąca nie dostarczyła dokumentów, o doręczenie których była wzywana, ani organowi I instancji, ani organowi odwoławczemu, choć deklarowała na etapie odwołania, że tę dokumentację uzupełni. Wobec tego w sprawie nie został zgromadzony żaden nowy, czy dodatkowy materiał dowodowy ponad to, co skarżąca przedstawiła wraz z pierwotnie złożonym wnioskiem. W tej sytuacji trudno więc uznać zasadność zarzutów skarżącej spółki naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, skoro spółka sama zdecydowała, by z tego prawa nie korzystać. W związku z powyższym, niezasadne są także podnoszone w skardze naruszenia art. 6, 7, 8, 15, 77 i 107 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy jednoczesnym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy bowiem powtórnie podkreślić, że zdaniem Sądu bezsporne jest, iż to bierna postawa inwestora uniemożliwiła organom zebranie całości materiału dowodowego w sprawie i wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez niego inwestycji. Wbrew twierdzeniem skargi, organ I instancji nie dysponował materiałem niezbędnym do przeprowadzenia merytorycznej analizy wniosku, gdyż załączone do pierwotnego wniosku kopie map nie pozwalały na przeprowadzenie w oparciu o nie analizy urbanistycznej do celów ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, a skarżąca spółka, mimo kierowanych do niej wezwań o przedłożenie stosownej dokumentacji, pozwalającej na przeprowadzenie analizy, nie uczyniła tego na żadnym z dalszych etapów postępowania. Nie można zgodzić się nadto z twierdzeniem skargi, że organ II instancji mógł zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej mapy na etapie postępowania odwoławczego. Po pierwsze bowiem, inwestor w odwołaniu sam zobowiązał się do przedstawienia stosownych dokumentów, czego finalnie jednak nie zrobił. Po drugie zaś, w ocenie Sądu wezwanie inwestora do doręczenia opisywanej dokumentacji na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten reguluje tzw. uzupełniające postępowanie dowodowe, do przeprowadzenia którego jest uprawniony organ odwoławczy. Istota tego postępowania sprowadza się do czynienia ustaleń mających służyć wyjaśnieniu wątpliwości wynikających z już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie może natomiast służyć prowadzeniu ustaleń w zakresie zasadniczych dla danej sprawy kwestii, a taką niewątpliwie jest zagadnienie przeprowadzenia analizy urbanistycznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wezwanie inwestora do przedłożenia załącznika graficznego i stosownych map na etapie postępowania odwoławczego i przeprowadzenie na ich podstawie dalszych czynności dowodowych prowadziłoby nie tylko do działania wbrew ww. art. 136 § 1 k.p.a., ale także naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., gdyż tak zgromadzony materiał dowodowy byłby przedmiotem oceny wyłącznie w jednej instancji – w tym przypadku odwoławczej. Sąd, analizując sprawę w jej całokształcie, zgodzić może się natomiast ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy nie w pełni odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności braku uzyskania przez organ I instancji opinii Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego. Zaskarżona decyzja Kolegium rzeczywiście rozważań w tym zakresie nie zawiera, niemniej jednak okoliczność ta nie miała w ocenie Sądu żadnego wpływu na kształt zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, wobec opisanych i omówionych wcześniej okoliczności związanych z brakiem możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynikających z uniemożliwienia organowi przeprowadzenia stosownej analizy urbanistycznej w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, dlatego w sprawie zasadnie zastosowano art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze oraz to, iż Sąd nie dopatrzył się z urzędu innego rodzaju uchybień prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji. Z tego względu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.