II GSK 2228/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 786/16 w sprawie ze skargi A W na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2016 r., nr [..]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A W 8.275 (osiem tysięcy dwieście siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A W (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] lipca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 marca 2016 r. w Brzuchani na drodze krajowej nr 7, gdzie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy, którym wykonywany był w imieniu skarżącego krajowy przejazd na trasie Warszawa–Będzin z ładunkiem podzielnym. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,8 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), czyli przekroczenie o 2,8 t, tj. o 28% dopuszczalnej wartości. Przedsiębiorca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2016 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Inspektor po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 140aa ust 1–3 pkt 1, 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2012 r. poz. 1061) droga krajowa nr 7 w miejscu gdzie dokonano kontroli została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Sąd I instancji nie zgodził się z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia art. 3 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, (Dz.Urz. UE L 1996.235.59 ze zm.; dalej: dyrektywa 96/53/WE). WSA wyjaśnił, że przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem krajowym. Sąd I instancji przypomniał, że art. 7 wyżej powołanej dyrektywy 96/53/WE zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym państwie członkowskim i ograniczających ciężar lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Powołany przepis dyrektywy obejmuje również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach. Sąd podał, że art. 41 ust.4 u.d.p. stanowi implementację art. 7 dyrektywy 96/53/WE i jest on zgodny z uregulowaniami dyrektywy. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że pojazd skarżącego przekraczał parametry w zakresie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego. W trakcie kontroli, na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów i zalegalizowanymi przyrządami pomiarowymi, stwierdzono nacisk pojedynczej osi napędowej 12,8 t, tj. przekroczenie o 2,8 t. Powyższe ustalenia uprawniały organy inspekcji drogowej do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 15 000 złotych stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. Skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie przewozem towarów po drogach publicznych powinien z należytą starannością, dokładnie i szczegółowo przygotowywać towar do przewozu, a także drogę przejazdu w taki sposób, aby nie naruszyć norm prawa drogowego. Twierdzenie skarżącego, że nie miał wpływu na masę załadunku, bo kierowca nie mógł być obecny przy załadunku i przeładowanie pojazdu wyniknęło z działania załadowcy jest przejawem braku dochowania należytej staranności. Skarżący winien tak zorganizować kwestię załadunku aby na trasę wyjechał pojazd spełniający wymagania, między innymi w zakresie nacisku na osie. Organ administracji zasadnie zatem uznał brak podstaw do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. A W zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł także o przesłuchanie go na okoliczność tego, czy załadowca w marcu 2016 r. posiadał wagę do ważenia pojazdów, jakimi pojazdami dysponuje skarżący, jak wygląda procedura załadunkowa u załadowcy, czy kierowca ma realny wpływ na rozmieszczenie ładunku w pojeździć, czy istnieje możliwość zważenia pojazdu przez przewoźnika po dokonaniu załadunku, a przed wyjazdem na drogę publiczną. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 2, 78 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), poprzez nieuchylenie decyzji Inspektora, w sytuacji, w której decyzja ta była przedwczesna z uwagi na brak zupełnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego oraz nieustalenie czy u nadawcy znajdowała się waga do ważenia pojazdów na dzień dokonywania załadunku, co pozwoliłoby uwolnić się skarżącemu od odpowiedzialności za przeładowanie osi, a co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 2, 78 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Inspektora, w sytuacji, w której decyzja ta była przedwczesna z uwagi na brak zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie brak zupełnego i wszechstronnego jego rozważenia, w tym w szczególności poprzez nieustalenie jakie były warunki umowy przewozu i kto był odpowiedzialny za załadunek towaru zgodnie z umową lub ustaleniami dokonanymi pomiędzy stronami, co jest wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, a co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 i 2 prawa przewozowego, a także art. 61 ust. 1 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię i dojście do wniosku, że to nie nadawca (załadowca) obowiązany jest wykonać czynności ładunkowe w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu, ale przewoźnik, podczas gdy faktycznie tylko załadowca miał możliwość zbadania obciążenia osi poprzez zważenie pojazdu, 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 140aa ust. 3 p.r.d., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę umorzenia postępowania w sytuacji gdy jedynym podmiotem, który miał realną możliwość sprawdzenia przeciążenia osi, był załadowca, który na ówczesny moment w ogóle nie posiadał wagi, 5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewskazaniu pełnej podstawy prawnej decyzji w postaci § 1 rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, co skutkowało wadliwością decyzji, 6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku przez WSA oraz wskazanie wadliwej podstawy prawnej w postaci rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r., w spawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, które na dzień prowadzenia kontroli nie obowiązywało, 7) naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, poprzez jego błędne niezastosowanie, a zastosowanie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r., w spawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, co stanowi poważne uchybienie prawu materialnemu, 8) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojazd skarżącego winien posiadać zezwolenie kategorii VII na przejazd, podczas gdy w przypadku przewozu ładunku podzielnego możliwe jest wydanie tylko zezwoleń kategorii I i II, które w niniejszym stanie faktycznym także nie mogły zostać wydane ze względu na niespełnianie kryteriów rodzaju pojazdu i rodzaju drogi, 9) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu skarżącego karą w wysokości 15 000 złotych za brak posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania tego typu zezwolenia, 10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 107 § 1 i § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania, a obciążającej skarżącego karą w wysokości 15 000 zł za brak posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo że pojazd skarżącego nie spełniał warunków do wydania takiego zezwolenia, ani żadnego innego, a przepisy prawne w takim wypadku nie wskazują jakiej karze podlega podmiot poruszający się przeładowanym pojazdem, 11) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 lit. b) w zw. z pkt 2.2.2. lit. a) i 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącego kary za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi o więcej niż 20% przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo że zgodnie z powołanym przepisem dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t, a zatem przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi nie było większe niż o 20%. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna A W oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że rozpoznanie zarzutów materialnych jest możliwe wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można było uznać za trafne. Zdaniem NSA nietrafne są zarzuty kasacyjne oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Pośród tych zarzutów najdalej idącym co do skutków jest zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wadliwym wskazaniu podstawy prawnej, a przez to wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Zarzut ten jest niezasadny. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że uzasadnienie spełnia prawem określone wymogi. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa składniki uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się do jego elementów formalnych. Inaczej rzecz ujmując przepis ten wskazuje z jakich części musi składać się uzasadnienie. To oznacza, że jego dyspozycją nie są objęte te wadliwości uzasadnienia, które odnoszą się do wykładni lub stosowania prawa, albo są związane z uchybieniami proceduralnymi. Takie wady jeżeli są zawarte w uzasadnieniu, to mogą być kwestionowane poprzez wykazanie konkretnych naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. Podobnie należy ocenić zarzuty procesowe, które dopatrują się wadliwości wyroku Sądu I instancji, polegającej na akceptowaniu błędnych ustaleń i ocen stanu faktycznego dokonanych przez organy. W zakresie tych zarzutów należy przyjąć, że nietrafny jest pogląd strony skarżącej kasacyjnie, która twierdzi, że stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony. Z akt sprawy nie wynika, by strona kwestionowała dokonane ustalenia co do obciążenia pojedynczej osi napędowej. Dopatrywanie się wad w ustaleniach faktycznych związane z niewyjaśnieniem faktu czy załadowca posiadał wagę nie może prowadzić do uchylenia wyroku, dlatego że odpowiedzialność przewoźnika i załadowcy to różne podstawy do wymierzenia kary, a ważenie pojazdów przez załadowcę (nadawcę) nie może być okolicznością uchylającą odpowiedzialność przewoźnika, bo nie może mieć wpływu na ocenę staranności wykonywanego przewozu, zatem nie może być okolicznością równoznaczną z brakiem wpływu na powstałe naruszenie, a tylko ten fakt miałby znaczenie z punktu widzenia prawa. Z tego też względu niewyjaśnienie okoliczności związanych z ważeniem pojazdu w miejscu załadunku nie ma żadnego znaczenia dla odpowiedzialności, jeżeli w trakcie przejazdu zostają stwierdzone przeciążenia (naciski) osi. Mimo niezasadności zarzutów procesowych skargę kasacyjną należało uwzględnić ze względu na zasadność zarzutów materialnych zawartych w jej pkt 7, 9 i 11. W tych zarzutach strona zasadnie twierdzi, że brak było podstawy prawnej do przypisania jej odpowiedzialności za przejazd pojazdem bez zezwolenia kat. VII po drodze, której nośność została określona przez przepisy krajowe na 10 t, w sytuacji, gdy przepisy niniejsze dopuszczają możliwość poruszania się po drogach Unii pojazdów o nacisku 11,5 t pojedynczej osi napędowej, a z taką osią napędową mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z następujących powodów. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia. Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nieuzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów. Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruchu krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruchu w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie. Ponieważ w niniejszej sprawie przekroczenie nacisku na osi było większe niż 11,5 t, dopuszczone w dyrektywie, to zachodzi konieczność uwzględnienia tego faktu przy wymiarze kary z punktu widzenia treści właściwych przepisów określających jej wysokość. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.