II GSK 2049/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A P Sp. z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1499/16 w sprawie ze skargi A P Sp. z o.o. w W na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A P Sp. z o.o. w W 7.375 (siedem tysięcy trzysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A P Sp. z o.o. w W (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 4 lipca 2013 r. na drodze powiatowej nr 2317E w miejscowości Łask został zatrzymany do kontroli samochód ciężarowy, którym wykonywany był krajowy przewóz drogowy rzeczy. Przewożonym towarem był piasek, a załadunku dokonał A O prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" A . Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego o wartość 12,15 tony (37,96% w stosunku do normy wynoszącej 32 tony), a także przekroczenie nacisku na podwójnej osi napędowej o 7,80 tony (41,05% w stosunku do normy wynoszącej 19 ton). Decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. Ł Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A O karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych jak za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Decyzja została wysłana na wskazany przez skarżącego adres i została doręczona w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a. Pismem z 3 lutego 2015 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2015 r. Ł Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [..] sierpnia 2014 r. Następnie decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r., wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej na A O i nałożył na A P Sp. z o.o. z siedzibą w Ł karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Inspektor decyzją z dnia [..] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że w dniu 7 listopada 2013 r. wpisano do Krajowego Rejestru Sądowego podmiot – "A" Sp. z o.o. Spółka ta powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy A. O prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A " A O , wpisanego do Ewidencji Działalności Gospodarczej, w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Następnie w dniu 15 grudnia 2014 r., z Krajowego Rejestru Sądowego wykreślono A Sp. z o.o. i wpisano A P Sp. z o.o. Zatem spółka A P jest następcą prawnym A O prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A " A O. WSA stwierdził, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego (art. 5842 § 1 k.s.h.). A zatem zachodzi tu następstwo generalne albowiem nowo utworzona spółka wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Z tego względu organy obu instancji prawidłowo skierowały decyzję do skarżącej jako podmiotu, będącego następcą prawnym A. O. W dacie wydania decyzji istniał tylko podmiot gospodarczy w postaci spółki. Sąd podzielił stanowisko organu, że zatrzymany w dniu 4 lipca 2013 r. w Łasku pojazd został załadowany przez A O prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" A O . Ustalenie co do osoby załadowcy organ poczynił w oparciu o zeznania świadka, przesłane organowi zlecenie oraz złożone przez pełnomocnika strony faktury VAT, a także załącznik do faktury z 31 lipca 2013 r. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, że niesłusznie została obciążona karą pieniężną ponieważ z okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika aby A O miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego jak bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. W ocenie Sądu organy wykazały, że przesłanka z art. 140aa ust. 3 pkt 1 in fine została spełniona. Z zeznań kierowcy wynika, że po załadowaniu piasku na terenie kopalni samochód nie był ważony. Ważenie pojazdu miało miejsce przed załadunkiem na terenie budowy drogi S8. Z tymi zeznaniami świadka koresponduje treść dokumentu WZ nr 1/2013 z dnia 4 lipca 2013 r. podpisanego przez operatora koparki, w którym nie została wskazana waga załadowanego piasku. W związku z powyższym oczywiste jest, że A O co najmniej godził się na powstanie naruszeń. Nie podjął żadnych czynności mających na celu sprawdzenie normatywności pojazdu. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., ewentualnie jej uchylenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, pomimo istnienia przesłanki skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną, tj. do spółki A P Sp. z o.o. z siedzibą w Ł podczas gdy stroną postępowania był w rzeczywistości A O , co skutkuje jej nieważnością, b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo istnienia ku temu przesłanek w postaci skierowania zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną, tj. do spółki A P Sp. z o.o. z siedzibą w Ł podczas gdy stroną postępowania był w rzeczywistości A O , co skutkuje jej nieważnością, c) art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności, bądź ewentualne nieuchylenie w całości, decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2015 r., d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 109 k.p.a., przy uwzględnieniu art. art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzja wydana i doręczona w stosunku do spółki A P Sp. z o.o. z siedzibą w Ł, która nie jest stroną niniejszego postępowania, co skutkuje jej nieważnością, e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzja została wydana z przekroczeniem przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i ustalenie wbrew zebranemu materiału dowodowemu oraz zasadom logiki, że A O miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia polegającym na przejeździe po drogach publicznych pojazdów normatywnych bez zezwolenia. 2. Przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci: a) art. 64 w związku z art. 140aa ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nałożeniu na A P Sp. z o.o. z siedzibą w Ł kary pieniężnej w wysokości 15 000,00 zł podczas gdy z okoliczności oraz dowodów zgromadzonych w toku niniejszego postępowania nie wynika aby A O miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia polegającym na przejeździe po drogach publicznych pojazdów normatywnych bez zezwolenia; b) art. 140 aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie przedmiotowego postępowania, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że to nie strona dokonywała załadunku nienormatywnego pojazdu i nie miała wpływu na powstanie wskazanego naruszenia, wobec czego postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w drugiej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Spółki ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie skarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji pośród zarzutów procesowych najdalej idącymi są te, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie Spółka twierdzi, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy, gdyż nie zastosował ich i nie uchylił decyzji organów, które naruszały prawo, bo zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a więc zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA zarzuty te są trafne. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że naruszenie przepisów prawa, które stało się przyczyną nałożenia kary miało miejsce w dniu 4 lipca 2013 r. W tej dacie A O prowadził działalność gospodarczą jako osoba fizyczna pod firmą "A". Powołanie przez niego w późniejszym czasie jednoosobowej spółki z o.o. działającej pod firmą A P nie było przekształceniem prawnej formy działania tego podmiotu skutkującym zniesieniem prawnego bytu dotychczasowej osoby fizycznej. A O jako osoba fizyczna istniał w dniu 4 lipca 2013 r., jak i w dniu wydania decyzji. Zatem to ten podmiot był właściwy do udziału w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary. Przecież podmiotem odpowiadającym za naruszenia przepisów u.t.d. jest przewoźnik, załadowca, spedytor. Ustawa nie wiąże tej odpowiedzialności z prawną formą jej prowadzenia, ale rolą w jakiej występuje podmiot dopuszczający się naruszeń i on ponosi odpowiedzialność za te naruszenia. Co istotne, w rozpoznawanej sprawie powstanie spółki A P nie wiązało się z utratą bytu prawnego podmiotu – założyciela tej spółki, zatem nie może być mowy o sukcesji i przejmowaniu obowiązków wynikających z zaskarżonych decyzji z mocy prawa. Temu zagadnieniu poświęca wiele uwagi Sąd I instancji przyjmując, że spółka, będąc sukcesorem przedsiębiorcy stała się stroną sprawy dotyczącej kary za naruszenia, których dopuścił się przedsiębiorca przed powstaniem spółki. Dopatrując się takiej sukcesji Sąd I instancji stwierdza, że ma ona swoje źródło w art. 551 § 5 w związku z art. 5842 § 1 i 2 k.s.h. NSA takiego poglądu nie podziela, zatem przedstawia następujące argumenty. Przekształcenie przedsiębiorcy w jednoosobową spółkę kapitałową na podstawie art. 551 § 5 k.s.h. nie prowadzi do utraty bytu prawnego przedsiębiorcy, który jest osobą fizyczną. Jest to inna sytuacja niż przy przekształceniach spółek kapitałowych, których skutkiem jest zawsze utrata bytu prawnego osoby prawnej. Ta okoliczność ma fundamentalne znaczenie dla wykładni art. 5842 § 1 i § 2 k.s.h. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przysługują przekształconej spółce. Drugi zaś stwierdza, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja stanowi inaczej. Na gruncie tych regulacji nie można jednak budować koncepcji sukcesji generalnej, a pojęcie "wszystkie" z art. 584 § 1 musi być odczytywane przez pryzmat charakteru i rodzaju praw i obowiązków, zwłaszcza gdy są to prawa i obowiązki o charakterze publicznym. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że nawet na gruncie praw i obowiązków cywilnych w analizowanym przypadku nie ma sukcesji generalnej (zob. postanowienie SN z dnia 29 stycznia 2016 r., II CZ 94/15), a skutkiem przekształcenia przedsiębiorcy nie jest przekształcenie podmiotu, ale tylko przedmiotu jego działalności. Zatem nie dochodzi w takim przypadku do pełnej kontynuacji podmiotu przekształcanego, a więc spółka nie staje się pełnym następcą jednoosobowego przedsiębiorcy. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, że kara za naruszenie przepisów związanych z nienormatywnym pojazdem jest tym obowiązkiem, który może być przypisany przekształconej spółce, pomimo tego że naruszenia tych przepisów dopuścił się przedsiębiorca przed przekształceniem. Zdaniem NSA ten rodzaj obowiązku ma charakter indywidualny czyli ciąży na podmiocie, który dopuszcza się naruszeń prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie taki podmiot istnieje, a jest nim A O, to trudno przyjmować, że pomimo tego kara obciąża Spółkę A P. Powyższy wniosek wynika z charakteru kar administracyjnych i funkcji, jakie one pełnią. Są one rodzajem dolegliwości dotykającej podmiot naruszający zakazy administracyjne ustanowione ze względu na ochronę dóbr prawnie chronionych. Zatem mogą być przypisane tylko tym podmiotom, które dopuszczają się naruszenia tych zakazów. Inny sposób rozumienia treści art. 5842 § 1 i § 2 k.s.h., a w szczególności zakładający przejście wszelkich praw i obowiązków administracyjnych z przedsiębiorcy przekształconego na spółkę, prowadziłoby do nieracjonalnych skutków, bo tworzyłyby mechanizm umożliwiający unikanie płacenia kar przez przedsiębiorcę w związku z przekształceniem swojej działalności w spółkę kapitałową. Byłoby tak dlatego, że zakres odpowiedzialności obu podmiotów jest różny. Przedsiębiorca odpowiada całym swoim majątkiem, a w niektórych przypadkach nawet majątkiem spółki. Z tych powodów nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której spółka A P miałaby przejąć odpowiedzialność A O – w sposób i na zasadach wskazanych przez Sąd I instancji. Przejęcie w tym zakresie sukcesji przeczyłoby treści art. 5842 § 2 k.s.h., bo z faktu, że przekształcona spółka pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg przyznanych przedsiębiorcy wynika tylko tyle, że taka spółka przejmuje wszystkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne związane z prowadzoną działalnością gospodarczą ale nie wynika, by była sukcesorem wszelkich tego typu obowiązków ciążących na jej wspólniku. Niezależnie od tego Sąd II instancji zwraca uwagę, że prawa i obowiązki publicznoprawne mogą wynikać z ostatecznych decyzji. Zatem nie można przejąć obowiązków, jeżeli nie zostały one w ten sposób określone. W rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca karę została wydana w 2014 r., zatem już po przekształceniu przedsiębiorcy, co oznacza, że w chwili przekształcenia obowiązek ten nie istniał, chociaż było wszczęte postępowanie w stosunku do przedsiębiorcy za naruszenie przepisów u.t.d. W zakresie pozostałych zarzutów należy przyjąć ich niezasadność ze względu na ich przedwczesny charakter. W sytuacji, gdy decyzja nie została skierowana do strony, a więc podmiotu dopuszczającego się naruszenia przepisów p.r.d. niemożliwa jest ocena prawidłowości stosowania prawa materialnego i procesowego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.