II OSK 1468/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1388/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1388/18, oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Województwo [...] we wniosku z dnia 19 września 2016 r., skorygowanym i uzupełnionym w toku postępowania, wystąpiło o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa północnej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie północnej obwodnicy [...] o długości ok. 2,8 km, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przebudową innych dróg publicznych oraz budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu i zjazdów na terenie miasta i gminy [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania B. A., decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.): I. uchylił: - arkusz nr 5/11 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr 1.5 zaskarżonej decyzji, - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wierszu 7 - 12, licząc od dołu strony, zapis: "Linie rozgraniczające teren określono linią przerywaną koloru granatowego z czarnymi punktami załamania, opisaną jako "linia rozgraniczająca teren inwestycji", na mapie w skali 1:500 pt.: "Plan sytuacyjny", stanowiącej załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, składający się z 11 arkuszy (od nr 1.1. do nr 1.11.). Poza ww. liniami rozgraniczającymi teren, na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, zostały wyznaczone obszary:" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia: - nowego arkusza zamiennego nr 5/11 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącego załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, - ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren określono linią przerywaną koloru granatowego z czarnymi punktami załamania, opisaną jako "linia rozgraniczająca teren inwestycji", na mapach w skali 1:500 stanowiących załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Poza ww. liniami rozgraniczającymi teren, zostały wyznaczone obszary:"; II. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr. [...] [...], gm. [...], na działki nr [...] i [...], w tym w szczególności uchylił: - mapę z projektem podziału ww. nieruchomości, stanowiącą załącznik nr 2.2. do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] obr. [...] [...], gm. [...], - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 8 zaskarżonej decyzji, w wierszu 4 - 8, licząc od dołu strony, zapis: "1. Położonych w obrębie [...] [...], przedstawiony na mapach z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 oraz 1:500, wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętych do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu 13.10.2016r., pod numerem ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami działek:", - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 10 zaskarżonej decyzji, w kolumnie prawej, w wierszu 19-21, licząc od góry strony, zapis: "[...] o powierzchni 0,9800 ha, na działki: [...] o powierzchni 0,2010 ha, [...] o powierzchni 0,7790 ha", - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 16 zaskarżonej decyzji, w wierszu 16 - 18, licząc od góry strony, zapis: "Podział nieruchomości przedstawiono na załączniku Nr 2 do niniejszej decyzji, składającym się z map z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 i 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych (od Nr 2.1 do Nr 2.12)." i orzekł w tym zakresie poprzez - zatwierdzenie, w miejsce uchylonej mapy, mapy z projektem podziału działki nr ewid. [...] obr. [...] [...], gm. [...], stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu odwoławczego, - ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 8 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu: "1. Położonych w obrębie 0019 [...], przedstawiony na mapach z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 oraz 1:500, wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętych do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] w dniu 13 października 2016 r., pod numerem ewidencyjnym [...] oraz w dniu 17 lipca 2017 r. pod numerem ewidencyjnym [...], oznaczonych numerami działek:", - ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 10 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu: "[...] o powierzchni 0,9800 ha, na działki: [...] o powierzchni 0,1986 ha, [...] o powierzchni 0,7814 ha", - ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 16 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu: "Podział nieruchomości przedstawiono na załącznikach do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej."; III. uchylił: - arkusz nr 1/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu - legenda, stanowiący załącznik nr 3.1 zaskarżonej decyzji, - arkusz nr 5/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 3.1 zaskarżonej decyzji, - arkusz nr 5/11 projektu budowlanego - branża drogowa, stanowiącego załącznik nr 3.3 zaskarżonej decyzji, - rysunek nr 2 - arkusz nr 2/6 projektu budowlanego - branża elektryczna, stanowiącego załącznik nr 3.6 zaskarżonej decyzji, - rysunek nr 3.2 projektu budowlanego - branża sanitarna, stanowiącego załącznik nr 3.11 zaskarżonej decyzji, - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 17, w wierszu 16-17, licząc od góry strony, zapis: "Projekt budowlany stanowi załącznik Nr 3, składający się z 13 części od Nr 3.1 do Nr 3.14 Projekt budowlany został opracowany w miesiącach maj 2016r. lipiec 2016r." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia: - nowego załącznika, arkusza nr 1/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu - legenda, będącego załącznikiem nr 3 do decyzji organu odwoławczego, - nowego załącznika, arkusza nr 5/11 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem nr 4 do decyzji organu odwoławczego, - nowego załącznika, arkusza nr 5/11 projektu budowlanego - branża drogowa, będącego załącznikiem nr 5 do decyzji organu odwoławczego, - nowego załącznika, rysunku nr 2 arkusza nr 2/6 projektu budowlanego - branża elektryczna, będącego załącznikiem nr 6 do decyzji organu odwoławczego, - nowego załącznika, rysunku nr 3.2 projektu budowlanego - branża sanitarna, będącego załącznikiem nr 7 do decyzji organu odwoławczego, - na stronie 17 zaskarżonej decyzji nowego zapisu: "Projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej"; IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wyjaśniając powody uchylenia w części decyzji Wojewody i rozstrzygnięcia w tym zakresie co do istoty sprawy, Minister zauważył, że inwestor w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. poinformował, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 24 marca 2017 r. oględzin nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], gmina [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2010 ha, stwierdzono rozbieżności pomiędzy stanem opisanym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...], a stanem faktycznym i prawnym tej nieruchomości, co skutkowało wystąpieniem kolizji z ujawnionym na tej działce budynkiem mieszkalnym, a przedmiotową inwestycja drogową. Inwestor poinformował, że po przeprowadzeniu inwentaryzacji geodezyjnej rzeczonego budynku zdecydował o pozostawieniu budynku, co poprzedzone musi zostać wykonaniem m.in. nowych podziałów działki, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i zmianą linii rozgraniczającej teren inwestycji. Jak dalej wywiódł Minister, w piśmie z dnia 31 maja 2017 r., inwestor został wezwany do szczegółowego wyjaśnienia planowanych modyfikacji robót budowlanych związanych ze zmianą linii rozgraniczających teren inwestycji w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] [...], gm. [...]. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. (znak: [...]) inwestor wskazał, że w ramach projektowanych zmian zagospodarowania terenu na działce nr [...], przewiduje modyfikacje polegające na zmianie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, w celu ominięcia budynku mieszkalnego na ww. działce nr [...]. Minister wywiódł, że wobec podanych przez inwestora informacji, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r., wezwał go do przedłożenia nowych załączników graficznych, uwzględniających przywołane wyżej okoliczności. Inwestor uczynił zadość wezwaniu, przedkładając żądane dokumenty. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na konieczność dokonania korekty przebiegu linii rozgraniczającej na działce nr [...] obr. [...] [...], gm. [...], koniecznym było uchylenie, w punkcie I nowo wydanej decyzji, arkusza nr 5/11 mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr 1.5 zaskarżonej decyzji, i ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego załącznika, stanowiącego mapę w skali 1:500, oznaczonego jako załącznik nr 1 do nowej decyzji. Minister dokonał też stosownej korekty rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, uwzględniając fakt, że załączniki mapowe przedstawiające proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, stanowią załączniki nie tylko do decyzji Wojewody [...], ale i do decyzji Ministra. Organ drugiej instancji zauważył dalej, że powyższe zmiany przebiegu linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji drogowej implikowały także konieczność zmian w zakresie podziału działki nr [...] obr. [...] [...], gm. [...]. Minister wyjaśnił też, że uwzględniając wyżej opisaną zmianę przebiegu linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji, w pkt III rozstrzygnięcia dokonał korekty projektu budowlanego, zatwierdzając, w miejsce uchylenia, nowe arkusze projektu budowlanego - części graficznej projektu zagospodarowania terenu, branży drogowej, branży elektrycznej oraz branży sanitarnej. Stosownej korekty Minister dokonał również w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję A. A. zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. w części i orzekającej co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w odniesieniu do właściciela działki nr [...] obr. [...] [...], gm. [...] zmienił się w istotnym zakresie przedmiot sprawy, co nakazywało zastosować art. 138 § 2 k.p.a.; art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dopuszczenie do usytuowania drogi w odległości 3 m od budynku mieszkalnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroki stwierdził, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu nie można uznać, że stwierdzona w toku postępowania odwoławczego kolizja pierwotnie zatwierdzonego przebiegu drogi z budynkiem mieszkalnym i wynikająca z tej kolizji zamiana przebiegu drogi oraz planu podziału nieruchomości, wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wykraczającego poza kompetencję organu wyższego stopnia do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, przed dokonaniem zreformowania decyzji organu I instancji, prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy i w części uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy (zatwierdzając nowy przebieg linii rozgraniczających i podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,980 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,1986 ha i nr [...] o powierzchni 0,7814 ha, a także zastępując odpowiednie arkusze projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] prawidłowymi, uwzględniającymi zmiany wynikające z kolizji pierwotnego przedbiegu drogi z budynkiem mieszkalnym). Minister nie naruszył zatem, zdaniem Sądu, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnośnie zaś twierdzenia skarżącego, że nie zamierza mieszkać w budynku oddalonym o 3 m od drogi, Sąd zwrócił uwagę, iż stosownie do treści art. 13 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, w przypadku, gdy na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Ponadto Sąd wskazał, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) nie ma art. 61 ust. 3, a skarżącemu zapewne chodziło o art. 43 ust. 1 u.d.p., który dotyczy jednak lokalizowania budynków przy istniejących drogach, a nie sytuowania dróg publicznych przy istniejących budynkach. Mając natomiast na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny A. A. poprzez ingerencję w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, Sąd zaznaczył, że stosownie do treści art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Skargą kasacyjną A. A. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. skutkującym błędnym przyjęciem, że: 1) zmiana projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego nie była zmianą przedmiotu sprawy, 2) zmiana projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego wymagała jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy istotna zmiana w zakresie przedmiotu postępowania wymagała zastosowania art. 138 §2 k.p.a., - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, - art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Uznając, że organ odwoławczy mógł wydać decyzję reformatoryjną w sytuacji, gdy istotna zmiana w zakresie przedmiotu postępowania wymagała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy w odniesieniu do działki skarżącego postępowanie wyjaśniające należało przeprowadzić w całości, stąd organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 k.p.a., lecz powinien wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie dostrzegając tego Sąd I instancji naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego zmiana projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego była niedopuszczalna, gdyż doprowadziła do pozbawienia go prawa do rozstrzygnięcia o jego prawa i obowiązkach na drodze administracyjnej przez dwie instancje, co jest naruszeniem art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nieusprawiedliwione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 136 i art. 140 k.p.a. Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego zmiana projektu budowlanego, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, nie była zmianą przedmiotu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też podzielić zarzutu skarżącego, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zmiana projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego wymagała jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja polegająca na realizacji inwestycji drogowej pn.: "Budowa północnej obwodnicy [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Taki był przedmiot zarówno postępowania pierwszoinstancyjnego jak i postępowania odwoławczego. Z faktu, iż nastąpiła zmiana przebiegu drogi w celu ominięcia budynku stanowiącego własność skarżącego i w związku z tym zmiana w niezbędnym zakresie dokumentacji projektowej, nie można skutecznie wywodzić zmiany przedmiotu sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zmiana w powyższym zakresie decyzji organu I instancji uzasadniała przeprowadzenie uzupełniającego postępowania Rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy określa art. 138 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję kasacyjną, jeśli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. A mianowicie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, iż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, uznając zasadnie, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozważanej sprawie nie można uznać – mając na uwadze zakres uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i w tym zakresie wydania orzeczenia reformatoryjego przez organ odwoławczy – aby organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., spowodowane było w tej sprawie skorygowaniem przebiegu inwestycji na skutek "ominięcia" budynku stanowiącego własność skarżącego. Budynek ten w około 1/3 części zlokalizowany był w pasie drogowym. Inwestor w piśmie z dnia 15 maja 2017r. poinformował, że nie miał wiedzy o złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę powyższego domu jednorodzinnego i wydaniu pozwolenia na budowę. Zarówno podczas spotkania z właścicielami tej nieruchomości w dniach 8-10 marca 2016r. jak i na etapie inwentaryzacji i podziałów inwestor nie otrzymał żadnych informacji dotyczących planowanej budowy. Fakt istnienia budynku stwierdzono podczas oględzin dokonanych w dniu 24 marca 2017r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na okoliczność, iż na terenie działki nr [...] stwierdzono wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016r. - inwestor podjął decyzję o pozostawieniu tego budynku. Inwestor m.in. w piśmie z dnia 12 czerwca 2017r., skierowanym do organu II instancji, wyjaśnił, że planowana modyfikacja polega na zmniejszeniu zajęcia terenu pod inwestycję w celu ominięcia budynku mieszkalnego powstałego na działce nr [...] i w ramach projektowanych zmian przewiduje się zmianę lokalizacji zjazdu indywidualnego, zmianę trasy kabla elektrycznego eNS, zmianę rowu przydrożnego wraz z częściami przelotowymi pod zjazdami w postaci przepustów na kanał kryty. Z uwagi na powyższe dokonano nowego podziału działki nr [...], na skutek którego zmniejszono powstałą w wyniku podziału powierzchnię działki nr [...] z 0,2010 ha na 0,1986 ha. Te okoliczności legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, [...] 83 – 85; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, [...] 84). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Na tle powyższych przepisów szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B.Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, [...]586, J.Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, [...] 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, [...] 722; A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ I instancji. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy; zachodziła tożsamość sprawy. Nie ma zatem racji strona skarżąca upatrując naruszenia art. 15 k.p.a. w tym, iż organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych sprawa nie utraciła bowiem swej tożsamości. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy wydając w niniejszej sprawie decyzję reformatoryjną nie dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nadmienić należy, iż w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym przepisów specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowiły podstawę materialnoprawną wydanych decyzji. Strona zarzuciła jedynie naruszenie przepisów postępowania, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.