III SAB/Wr 380/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), Anna Siedlecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.N.(dalej: skarżący, strona) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę opatrzoną datą 5 kwietnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. oraz bezczynność organu (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach). Przedmiotową skargą skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia rozstrzygnięcia niniejszej skargi decyzji zezwalającej skarżącemu na pobyt czasowy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej: 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) wymierzenie Wojewodzie D.grzywny w kwocie 10 000 zł, 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia: - art. 12 k.p.a., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania, przez bezczynność organu wydanie decyzji w sprawie z jego wniosku, przez co organ ten dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie, - art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, nieinformowania strony o braku załatwienia sprawy w terminie, nieinformowania o przyczynach braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, - art. 9 k.p.a., tj. zasady informowania stron i czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, poprzez nie udzielanie informacji o sprawie, w tym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, jak też udzielanie sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym informacji uczestnikowi postępowania w tym przedmiocie, - art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, poprzez bezczynność i jednocześnie przewlekłość prowadzonego postępowania oraz udzielanie niezgodnych z przepisami prawa informacji, - art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia faktycznego udziału w postępowaniu, utrudnianie dostępu do informacji, nie udostępnienie do wglądu akt sprawy, brak udzielania wyjaśnień co do zasadności przesłanek jakimi kieruje się organ w toku prowadzenia sprawy. Na uzasadnienie zarzutów i żądań skargi podano, że w dniu 27 października 2016 r. małoletni wówczas skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Organ pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. wezwał go do uzupełnienia dokumentów wyznaczając przewidywany termin na zakończenie postępowania administracyjnego na dzień 27 lutego 2017 r. Dokumenty uzupełniono w dniu 11 stycznia 2017 r., zaś przedstawicielka ustawowa małoletniego w dniu 1 listopada 2016 r. otrzymała zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. postępowanie w sprawie skarżącego winno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później niż w dniu 27 listopada 2016 r., a w przypadku gdyby w sprawie występowały szczególne komplikacje, nie później niż w dniu 27 grudnia 2016 r. Organ natomiast dopiero w dniu 15 grudnia 2016 r. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów i uzależnił wydanie zezwolenia od okoliczności, która w dacie sporządzania pisma przez organ już się zaktualizowała, bowiem matka skarżącego już w dacie 1 listopada 2016 r. otrzymała zezwolenie na pobyt czasowy). Okoliczność tą organ całkowicie pominął. Od dnia 15 grudnia 2016 r., pomimo terminowego uzupełnienia wymaganych dokumentów oraz spełnienia wszelkich przesłanek umożliwiających zakończenie postępowania, organ nie podjął już żadnej czynności w sprawie, aż do dnia 23 listopada 2018 r. (na skutek wniesienia w dniu 11 października 2018 r. ponaglenia przez pełnomocnika skarżącego). Już w dniu 11 stycznia 2017 r. organ dysponował uzupełnionym materiałem pozwalającym na zakończenie postępowania wydaniem decyzji. Przede wszystkim zakończenie postępowania byłoby możliwe zdecydowanie wcześniej, gdyby organ po wpłynięciu wniosku podjął działania bez zbędnej zwłoki wzywając stronę do ewentualnego uzupełnienia dokumentów już wówczas. Wbrew temu, organ nie zakończył postępowania, poza pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. oraz 23 listopada 2018 r. nie skierował do strony żadnej korespondencji, w miedzy czasie nie poinformował ani o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ani o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy, nie udzielał rzetelnych informacji o stanie sprawy, pomimo podejmowanych prób ich uzyskania. Skarżący osobiście do dziś nie uzyskał żadnej informacji od organu na temat swojej sprawy. Nie uzyskał od organu żadnych informacji również pełnomocnik skarżącego, który podejmował próby uzyskania informacji i telefonicznie kontaktując się pod numerami telefonu udostępnionymi przez Organ, ani mailowo. Pełnomocnikowi skarżącego pomimo nie umożliwiono także zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie - brak jakiejkolwiek reakcji na wiadomość e-mail z dnia 26 lutego 2019 r. i brak możliwości kontaktu telefonicznego. Kontakt z osobą prowadzącą sprawę skarżącego okazał się w praktyce nierealny. W przedmiocie wniosku skarżącego informacje uzyskała natomiast matka skarżącego jednakże informacje te zostały jej udzielone przy okazji wizyty w urzędzie przez osobę rozpoznającą jej kolejny wniosek o udzielenie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy na dalszy okres. W ocenie organu w związku z tym, że matce skarżącego upłynął okres, na który zostało udzielone jej zezwolenie na pobyt czasowy, a kolejny wniosek jest w trakcie rozpoznawania, to decyzja w sprawie jej syna - skarżącego zostanie podjęta dopiero po rozpoznaniu kolejnego wniosku matki skarżącego. Informacja ta nie znalazła pokrycia w rzeczywistości, przede wszystkim w przypadku skarżącego podstawy wydania zezwolenia na pobyt czasowy zaktualizowały się na wiele miesięcy wcześniej, a w miedzy czasie zdołał uzyskać pełnoletniość. Dopiero w dniu 30 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego, na skutek wniesionego pismem z dnia 11 października 2018 r. ponaglenia, otrzymał pismo zawierające żądanie przedłożenia dokumentów w nim wskazanych, w istocie zmierzających do uzyskania dokumentów potwierdzających spełnianie przez skarżącego przesłanek do wydania mu zezwolenia na pobyt czasowy w dacie sporządzania pisma przez organ. Skarżący przyjął, że organ nie robiąc w sprawie nic od dnia 15 grudnia 2016 r. uznał, że posiadane przez niego dokumenty dotyczące sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego są niewystarczające do wydania decyzji i wobec tego wezwał skarżącego do złożenia tożsamej dokumentacji, którą już dysponował oraz określił termin załatwienia sprawy do dnia 26 lutego 2019 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego otrzymał odpis pisma skierowanego przez organ do Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Skarżący przedłożył w dniu 31 grudnia 2018 r. żądane dokumenty lecz pomimo to, jak również pomimo upływu terminu do oznaczonego na dzień 26 lutego 2019 r., w sprawie nie podjęto żadnych działań, w tym nie poinformowano pełnomocnika skarżącego o przyczynach niezakończenia sprawy w terminie. Niezależnie od tego, również w przypadku wystąpienia organu datowanego na dzień 23 listopada 2018 r. uchybiono terminom przewidzianym w art. 35 k.p.a.. W istocie organ albo nie udzielał informacji, albo wprowadzał w błąd skarżącego udzielając mu (jego matce) bezpośrednio w urzędzie błędnych informacji co do możliwości zakończenia jego sprawy. Jednocześnie skarżący utrzymywany był w przeświadczeniu o konieczności trwania postępowania, zaś brak wydania decyzji w sprawie uniemożliwił mu podjęcie stosownych dalszych działań w jego sprawie. Końcowo autor skargi podkreślił, że skarżący przebywa na terytorium RP już od 2015 r. Pierwotnie korzystał z zezwolenia na pobyt czasowy udzielony przez Wojewodę M. Od daty wniosku złożonego w niniejszej sprawie funkcjonowanie skarżącego jest mocno ograniczone. Skarżący pomimo chęci nie może podjąć zatrudnienia, co było zgłaszane organowi. Skarżący nie może opuścić też terytorium kraju. W rezultacie wszystkie plany rodziny skarżącego, z którymi żyje na terenie RP, podejmowane są z uwzględnieniem braku możliwości wspólnego opuszczenia kraju przez rodzinę celem odbycia wakacji. Ostatnia taka sytuacja miała miejsce podczas wakacji letnich w 2018 r., kiedy to matka skarżącego wraz z mężem postanowili zorganizować dla dzieci rodzinne wczasy w Chorwacji, które należało odwołać wobec sytuacji prawnej i faktycznej dotyczącej skarżącego. Skarżący nie mógł także odwiedzić jedynej krewnej żyjącej na terytorium U., tj. babki, przez co zerwaniu uległy więzi jakie go z nią łączyły. W istocie skarżący nie ma na terytorium U. żadnej bliskiej mu osoby niezależnie od występujących więzów krwi. Wreszcie skarżący na przestrzeni ostatnich lat żyje w niepewności co do swojej sytuacji i mocno przeżywa zagrożenie powrotem na terytorium U. i rozłąki z matką oraz rodziną przez nią zrekonstruowaną, z którą jest silnie związany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D.wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 16 maja 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. III SAB/Wr 380/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. III SAB/Wr 379/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek skarżącego z dnia 27 października do chwili wywiedzenia przez niego skargi do sądu administracyjnego nie został rozpoznany. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nawet ewentualne załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącego, co zresztą nie miało miejsca, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB 427/18 (CBOSA), w obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Odnosząc się do zasadniczego problemu wyłaniającego się w rozpoznawanej sprawie zauważyć przyjdzie, że doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, został złożony w dniu 27 października 2016 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Strona po upływie ponad kilkunastu miesięcy wniosła ponaglenie do organu. Podkreślić należy, że do momentu wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu, Wojewoda nie podjął w sprawie żadnych konkretnych czynności nakierowanych na merytoryczne załatwienie sprawy. Znamienne w sprawie jest też to, że Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. uznał zażalenie za uzasadnione wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie zatem zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza też, że organ nie zajął się sprawą do chwili wywiedzenie skargi, mimo iż od chwili złożenia wniosku upłynął znaczny okres czasu liczony wręcz w latach. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody w sprawie jest nie do zaakceptowania. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (ponad dwanaście miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie skargę oddalił. Podobnie Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Na tego rodzaju rozstrzygnięcie wpłynął fakt, że zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") lecz nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie musi takiej kwoty orzec. W realiach niniejszej sprawy oddalając skargę w tej części Sąd miał na uwadze to, że przyznał już skarżącemu sumę pieniężną w rozpoznawanej jednocześnie sprawie dotyczącej przewlekłości postępowania. Tak też wobec zobowiązania organu do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie wyrokiem w sprawie dotyczącej przewlekłości postępowania umorzono w tym względzie postępowanie (pkt III wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie V wyroku.