II OSK 833/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 505/19 w sprawie ze skargi D. Sz. i P. Sz. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 505/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. Sz. i Piotra Sz.na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Sz. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej z okresu 2000 r., gdy nie istniała instytucja opłaty legalizacyjnej, należy stosować przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, prowadząca w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, 2. art. 48 u.p.b., przez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy mając na uwadze wykładnię prokonstytucyjną, zasadę równego traktowania, zasadę pewności prawa i pogłębiania zaufania obywateli do państwa, należało zastosować przepisy art. 48 u.p.b. i 49 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w czasie powstania samowoli budowlanej, które nie przewidywały instytucji opłaty legalizacyjnej oraz wskazywały na brak możliwości wydania decyzji o nakazie rozbiórki po upływie 5 lat od dokonania samowoli budowlanej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i w konsekwencji zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed rozważaniami o charakterze materialnoprawnym konieczne jest odnotowanie, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów procesowych, a zatem nie zostało podważone ustalenie, według którego, roboty polegające na wykonaniu ganku (wiatrołapu) zostały wykonane w 2000 r. po uzyskaniu przez skarżących zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 3 oraz zakupie tego lokalu mieszkalnego. Do wykonania robót w 2000 r. nawiązuje także sama wnosząca kasację w pierwszym zarzucie kasacyjnym. Nie było przeszkód natury intertemporalnej do stosowania art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), samowola budowlana była regulowana przepisami art. 48 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., tj. przed 11 lipca 2003 r., właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Według zaś art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r., nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zmieniono treść art. 48 i art. 49, wprowadzając możliwość legalizacji samowolnej budowy i obowiązek uiszczenia, w razie dopuszczalności legalizacji, opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie uchylono przepis art. 49 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu. Stany przejściowe uregulowały przepisy art. 7 ust. 1 i 2 noweli z dnia 27 marca 2003 r. W myśl art. 7 ust. 1, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2, do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Skoro rozbudowa, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, została wykonana w 2000 r., to jest ona objęta hipotezą art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć jednak trzeba, że wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, (OTK-A 2006/9/124), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Konsekwencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego było uchwalenie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie, a ustalony termin – 1 stycznia 2008 r. – upłynął. W świetle niewątpliwych ustaleń faktycznych, nie została spełniona przesłanka uznania niniejszej sprawy za przypadek, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Roboty nie zostały nawet rozpoczęte przed dniem 11 lipca 1998 r., nie zachodzi zatem wymóg zakończenia robót przed tą datą. Nie ma podstaw do formułowania, w związku z zastosowaniem wobec spornej rozbudowy przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zarzutu naruszenia przepisów art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. To samo odnosi się do art. 3 ust. 1 i 2 z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Jak wynika z sentencji wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, w odniesieniu do art. 7 ust. 2 noweli z dnia 27 marca 2003 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten, w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Dyspozycja art. 7 ust. 2 noweli z dnia 27 marca 2003 r. obejmowała zaś stosowanie m.in. art. 48 ust. 3 i 3 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Jeśli natomiast chodzi o problem niezgodności art. 7 ust. 2 noweli z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to został on rozwiązany unormowaniem art. 3 ust. 1 i 2 noweli z dnia 10 maja 2007 r. Według oceny TK, przedstawionej w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, ustawodawca wprowadził zróżnicowanie podmiotów podobnych, mających wymienioną cechę wspólną, wyodrębniając wśród nich dwie kategorie: podmioty, wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu do 10 lipca 2003 r., oraz podmioty, wobec których nie wydano takiej decyzji do 10 lipca 2003 r. Podstawą zróżnicowania jest kryterium uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego do 10 lipca 2003 r. Trybunał wywodził, że wprowadzona regulacja uzależniła zwolnienie od opłaty legalizacyjnej od etapu procedury administracyjnej. W praktyce o zwolnieniu od opłaty legalizacyjnej mogły zatem zadecydować rozmaite czynniki wpływające na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od woli zainteresowanych. To, czy zainteresowany uzyskał do 10 lipca 2003 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Z tego względu, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone zróżnicowanie nie jest usprawiedliwione. W szczególności przyjęte przez ustawodawcę kryterium etapu procedury administracyjnej nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią rozważanej regulacji, nie pozostaje też w związku z wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W rezultacie zarzut naruszenia zasady równości należy uznać za uzasadniony. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca może wprowadzać zmiany do systemu prawnego i ustanawiać przepisy intertemporalne określające zakres czasowy stosowania nowych regulacji, jednakże określając ten zakres, nie może stosować kryteriów prowadzących do arbitralnych zróżnicowań podmiotów mających wspólną cechę istotną w chwili wejścia w życie nowej regulacji. Opisana wada unormowania art. 7 ust. 2 noweli z dnia 27 marca 2003 r. została usunięta przepisem art. 3 ust. 1 i 2 noweli z dnia 10 maja 2007 r. Podmioty, wobec których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do 10 lipca 2003 r., a które spełniły przesłanki materialnoprawne uzyskania takiej decyzji, podobnie jak podmioty, wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu do 10 lipca 2003 r., uzyskały możliwość dostosowania się do regulacji intertemporalnej do dnia 1 stycznia 2008 r. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 noweli z dnia 27 marca 2003 r., poprzez błędną wykładnię, jak i art. 48 oraz art. 49 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, są więc bezzasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.