II FSK 1530/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Artur Kot, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1019/19 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1019/19, ze skargi J.P. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 30 listopada 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej zwana: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (dalej zwana: "CBOSA"). 2.1. Pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną i zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 9u ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., zwana dalej: "u.c.p.g."), art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej zwana: "Prawo ochrony środowiska"), przez ich błędną interpretację polegające na braku odniesienia się do stanu faktycznego mającego miejsce w przedmiotowej sprawie oraz zastosowanie przewidzianych procedur. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji. Ponadto podniesiono nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki do nałożenia na właścicieli nieruchomości wyższych opłat - jak za odbiór odpadów zmieszanych, podczas gdy zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na autorytatywne stwierdzenie, że skarżący, co do zasady nie segreguje odpadów w sposób prawidłowy. W oparciu o powyższe zarzuty, niesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w części ani w całości wraz z należnym podatkiem VAT. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy podniesiono naruszenie art. 7 KPA. 2.2. samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. 3.2. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. 3.3. W złożonej skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, w tym dotyczących ustalenia stanu faktycznego, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA). Nie oznacza to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien samodzielnie formułować zarzuty naruszenia prawa przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II FSK 1079/13, publ. CBOSA). 3.4. Ponadto w świetle art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom szczególnym, tzn. powinna zawierać dodatkowo m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Te ogólne uwagi były konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. 3.5. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Co do podniesionego w petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy zauważyć, że mają one charakter blankietowy i dla swej skuteczności wymagają wskazania przepisów stosowanych przez organ administracji, który to dokonywał zarówno ustaleń faktycznych, jak i oceny materiału dowodowego. Rola sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli legalności zaskarżonego aktu, a prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga w takich przypadkach wskazania norm dopełnienia, na podstawie których procedowały organy administracji i na podstawie których podejmowały decyzje. Z kolei przepis art. 1 p.p.s.a. wyznacza zakres obowiązywania przepisów p.p.s.a., zgodnie którym normują one postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten nie dzieli się na jednostki redakcyjne, które zostały wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Zarzut jego naruszenia nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej i nie wiadomo w czym jej autor upatruje jego naruszenia. Z kolei w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczono zakres granic orzekania przez sąd administracyjny oraz brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi. Również w tym przypadku zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony i nie wiadomo w czym należy upatrywać jego naruszenia. Z kolei zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie został poparty wskazaniem jakichkolwiek przepisów w petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") ponieważ w ocenie strony organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że organy administracji w toku postępowania, w ramach którego zapadła zaskarżona do sądu decyzja, nie stosowały przepisów k.p.a. lecz przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano zresztą, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy k.p.a., gdyż z mocy art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Stąd też zarzut sprowadzający się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień wyżej wskazanego przepisu k.p.a. był całkowicie chybiony. 3.6. Za bezzasadne należy uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego z art. 9u u.c.p.g. oraz z art. 376 Prawa ochrony środowiska. Przede wszystkim należy zauważyć, że obydwa te przepisy dzielą się na jednostki redakcyjne – trzy ustępy w przypadku art. 9u u.c.p.g. oraz osiem punktów w przypadku art. 376 Prawa ochrony środowiska, które nie zostały wskazane ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepisy te dotyczą wskazania podmiotów sprawujących kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów u.c.p.g. oraz organów ochrony środowiska, którymi są m.in. burmistrzowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc obowiązek kontroli wywozu nieczystości przez podmioty uprawione wskazano, że przez wiele lat trwała sytuacja braku wywozu nieczystości z nieruchomości skarżącego, co było przez niego zgłaszane. Należy jednak zauważyć, że kwestia wykonywania lub niewykonywania kontroli wywozu nieczystości z posesji skarżącego nie była ani przedmiotem decyzji organów administracji, ani też nie podlegała w granicach niniejszej sprawy kognicji Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej, a opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznoprawnej i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Podniesiono, że ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustanowił domniemanie, że w zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady. Wyartykułowano, że obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, co wynika z art. 6h w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Z kolei podmioty zobowiązane do uiszczenia tej opłaty nie mają swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów, ponieważ opłata nie jest świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażono także pogląd, że w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.). Nadal jednak w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę, o jakiej mowa w art. 6h u.c.p.g. Żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie został jednak uznany w skardze kasacyjnej za naruszony. Zgodnie zatem ze stanowiskiem WSA w Gdańsku prawnie irrelewantne wobec obowiązku skarżącego co do ponoszenia opłaty, było wykonywanie lub niewykonywanie przez Burmistrza Miasta U. kontroli stosowania przepisów u.c.p.g., w tym także co do prawidłowości odbioru i sposobu wywozu nieczystości stałych. 3.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.