I SAB/Wa 198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.W., R.W., M.W., S.W., A.W., M.S., M.D. i S.D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] , zapisanej w księdze hipotecznej pn. "[...] " – część [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz L.W., R.W., M.W., S.W., A.W., M.S., M.S. i S.D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L.W., R.W., M.W., S.W., A.W(1) M.S., M.D. i S.D. – dalej zwani "skarżącymi" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej jako "[...] hip. Nr [...] d. [...] – część [...]". Zdaniem skarżących bezczynność organu polega na rażącym przekroczeniu terminów zakreślonych Kodeksem postępowania administracyjnego do załatwienia ww. sprawy. W skardze wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność - decyzji administracyjnej; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1957 r. nr [...], którym odmówiono M.W.(2) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości oznaczonej jako "[...] hip. Nr [...] d. [...] część [...]", w części obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] (obecnie działkę [...]). [...] maja 2014 r. do Prezydenta [...] zostało złożone pismo w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego. Przedmiotowy wniosek do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany zatem organ pozostaje w zwłoce od blisko 5 lat. Dopiero [...] lutego 2019 r. organ zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z prośbą o wydanie opinii o możliwości podziału działki nr [...], natomiast pismem z [...] marca br. zawiadomił strony, że na obecnym etapie musi ustalić, jakie aktualnie działki ewidencyjne wchodziły w skład nieruchomości M.W.(2). Zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, jednakże załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Istotne jest, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów decyzja nie została wydana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu do wydania decyzji ma charakter zawiniony, czy też niezawiniony. Zdaniem skarżących bezczynność Prezydenta [...] jest oczywista bowiem organ od czasu wpłynięcia pisma o rozpatrzenie wniosku dekretowego, tj. od [...] maja 2014 r. nie wydal decyzji w sprawie, przy czym dopiero w 2019 r. zaczął podejmować czynności mające na celu ustalenie aktualnych numerów działek, co wskazuje, że postępowanie jest na początkowym etapie. Co ważne organ wcześniej nie podjął żadnych kroków, aby rozpoznać sprawę, w tym ustalić, jakie obecnie działki są przedmiotem postępowania, a nawet nie zauważył w aktach opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2013 r., wymienionej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Prezydent [...] nie może zatem powoływać jako okoliczności usprawiedliwiającej zwrócenia się po 5 latach prowadzenia sprawy o przesłanie opinii geodezyjnej, która winna znajdować się w aktach w chwili ich przekazania do organu. Skarżący uważają, że niewydanie decyzji do chwili obecnej stanowi naruszenie nie tylko art. 35 kpa, ale również podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. wyrażonej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania, zasady legalności wskazanej w art. 6 kpa, zasady praworządności wynikającej z art. 7 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 kpa, które to zasady organy muszą bezwzględnie stosować. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1957 r., którym odmówiono M.W.(2) prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, w części obejmującej aktualną działkę nr [...] z obrębu [...] (obecnie dz. Nr [...]). W ww. decyzji SKO powołało się na opinię geodezyjną z [...] kwietnia 2013 r., której brak było w aktach przedmiotowej sprawy. W aktach sprawy znajdowało się opracowanie dotyczące przedmiotowej nieruchomości [...] oznaczonej hip. "[...] hip. nr [...] d. [...]", wykonane przez geodetę uprawnionego K.K, [...] listopada 2008 r., z którego wynikało, że brak jest możliwości określenia bliższego położenia gospodarstwa rolnego należącego do M.W.(2) (M.F.), którego dotyczył wniosek dekretowy z [...] stycznia 1949 r.. Również znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna z [...] listopada 2014 r. wykonana przez geodetę uprawnionego A.K. nie określała dokładnego położenia gospodarstwa rolnego należącego do M.W.(2). Wobec powyższego organ nie był w stanie określić jakie aktualne działki ewidencyjne wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, którego dotyczył wniosek dekretowy M.W.(2) z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu o pow. [...] mg i [...] prętów. Pismem z [...] marca 2019 r. organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z prośbą o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii opinii geodezyjne] z [...] kwietnia 2013 r. wymienionej w ww. decyzji SKO. Pismem z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypożyczyło organowi część akt administracyjnych postępowania nr [...] Podjęte przez organ czynności zmierzają do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Obecnie sprawa jest na etapie wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie w związku z powyższym akta administracyjne zostaną przesłane do Sądu w terminie 21 dni od daty niniejszego pisma. Z uwagi na wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Na marginesie Prezydent [...] wskazał, że pewne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane ich złożonym charakterem oraz stopniem skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, co nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach kpa. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt l SAB/Wa 526/16 w tej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności, zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości. Uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa". Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek M.W.(2) (F.) z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze hipotecznej pn. "[...] Nr [...] dawny [...]" w zakresie gruntu o pow. [...] mg i [...] prętów (tj. [...] ha [...] m2 - wg opinii geodezyjnej geodety K.K.). Po ostatecznym stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [...] lutego 2014 r. nieważności orzeczenia z [...] listopada 1957 r., w zakresie dotyczącym części działki nr [...] (o pow. [...] m2 – wg opinii geodezyjnej geodety J.P.) Prezydent [...] otrzymał [...] kwietnia 2014 r. akta przedmiotowej nieruchomości celem ponownego rozpoznania wniosku dekretowego. Pismem z [...] maja 2014 r. L.W., M.S. i M.D. podtrzymali niniejszy wniosek. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] podjął czynności wyjaśniające w sprawie dopiero w 2019 r. Pismem z [...] lutego 2019 r. oraz pismami z [...] marca 2019 r. organ wystąpił do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o wydanie opinii w przedmiocie podziału działki nr [...] na potrzeby sprawy o oddanie jej części w użytkowanie wieczyste, udzielenie informacji nt. zagospodarowania terenu tej działki oraz przesłanie dokumentacji podziałowej dotyczącej podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] oraz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przedłożenie uwierzytelnionej kopii opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2013 r. W piśmie z [...] marca 2019 r. organ poinformował pełnomocnika stron postępowania o stanie sprawy i o tym, że decyzja w sprawie zostanie wydana do [...] czerwca 2019 r. Skarga na bezczynność została wniesiona w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., po uprzednim wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które SKO w [...] otrzymało [...] kwietnia 2019 r. Wobec tego Sąd uznał, że istniejąca w sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniosek dekretowy zalega w aktach sprawy od ponad 5 lat i 4 miesięcy. Prezydent [...], po otrzymaniu akt sprawy w kwietniu 2014 r., nie podejmował przez ponad 4 lata i 9 miesięcy żadnych czynności w sprawie. Mimo wyznaczenia, w trybie art. 36 § 1 kpa, nowego terminu na załatwienie sprawy (do [...] czerwca 2019 r.) organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie wywołane wnioskiem dekretowym z [...] stycznia 1949 r. Mają na uwadze stan i stopnień skomplikowania niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] stycznia 1949 r. w terminie 4 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W niniejszej sprawie ujawnił się brak możliwości ustalenia przez geodetów wydających opinie, gdzie w terenie położony jest grunt, którego dotyczy wniosek dekretowy z [...] stycznia 1949 r. Zatem organ musi rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów celem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sfery przedmiotowej sprawy, co może przedłużyć procedowanie w sprawie. Jak słusznie zauważyli skarżący w skardze niniejsze postępowanie znajduje się na początkowym jego etapie (ustalania zakresu żądania wniosku dekretowego z [...] stycznia 1949 r.). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu skarżącym kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).