VII SA/Wa 438/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. S. reprezentowanego przez adw. B. F. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018r., znak:[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że opisaną wyżej decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził na wniosek E. W., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] z [...] listopada 2012r., znak: [...] udzielającej Z. S. pozwolenie na użytkowanie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 600 kW każda na działkach o nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Odwołanie Z.S. reprezentowanego przez adw. B. F. zostało złożone w terminie. Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej art. 16 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia, którejkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...],.utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2012r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. S. pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 600 kW każda, wraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, na działkach nr ew. [...], w miejscowości [...] gm. [...]. Po przeprowadzeniu kontroli zakończonej budowy, decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt lV SA/Po 105/17 stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2012 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 11kwietnia 2018 r: sygn. akt II OSK 1762/17. W ww. wyrokach Sądy podniosły, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] wrzesnia2011 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i zgody na realizację inwestycji, stanowiącej jeden z dokumentów zaleczonych do wniosku o pozwolenie na budowę. Wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt lV SA/Po 631114, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję ww. Kolegium, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2017r., r., sygn. akt II OSK 1106/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Stwierdzenie nieważności decyli jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji bądź wyroku stwierdzającego nieważność decyz.li dotkniętej wadą kwalifikowaną. Tym samym należy przyjąć, że opisanej wyżej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2012 r., nie było w obrocie prawnym od samego początku, także w dniu wydawania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego o pozwoleniu na użytkowanie. W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2014r. o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art.55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane według stanu na dzień wydania decyzji organu stopnia podstawowego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonej tam kategorii. A contrario nie można wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ. nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzja o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na etapy procesu inwersyjnego i na ich mocy inwestorowi zostały przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony. Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkownie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z uchwalą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyli zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postpowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o które wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej. Udzielenie zatem pozwolenia na użytkowanie obiektu, który. nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis .jednoznaczny, niepowodujący trudności interpretacyjnych. Za rażące uznać można tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnijcie wywołuje skutki społecznoekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Także skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Przede wszystkim należy zauważyć, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, zrealizowanej bez ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji środowiskowej, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przedmiotowa inwestycja jest obiektem, który bardzo istotnie zaburza lokalne stosunki przestrzenne, jak również ma duży wpływ na środowisko naturalne. Realizacja tego rodzaju obiektu wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczących także ochrony środowiska, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Ponadto organ wskazał, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2012 r., znak: [...], nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była też niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę inwestycji nie zostało uchylone, jak wskazuje pełnomocnik skarżącego, lecz sąd administracyjny prawomocnie stwierdził jego nieważność. Z tego względu bez wpływu na wynik sprawy pozostają rozważania w przedmiocie skutku ex nunc uchylenia takiej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Z. S. reprezentowany przez adw. B. F. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nienależyte zastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy do przedmiotowej sprawy zastosowanie bezpośrednie znajduje art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Ponadto, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postpowaniu administracyjnym wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki wymienione w art. 10 § 2 i § 3 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie odwołującej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, albowiem organ II Instancji wydal zaskarżoną decyzję bez wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się. Zdaniem autora skargi doszło też do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § i pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(D2.U.2017 .1332 ze zm.) - poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów w zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został odrębnie rozpoznany. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Kluczowe dla sądowej oceny zaskarżonej decyzji było to czy w prawidłowym trybie postępowania – trybie postępowania nieważnościowego doszło do wyeliminowania decyzji kontrolowanej tj. ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wbrew zarzutom skargi tryb ten był w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie powołał się na pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 3012r., wydanej w sprawie o sygn. akt IOPS 2/12. Wskazano tu, że w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. , nie można pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. Powtórzmy – w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu, o którą wydano kontrolowaną tu decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. To zaś mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej zależnej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem musi pozostać zatem zastosowanie trybu postępowania nieważnościowego ale i to, że wyeliminowanie decyzji było uzasadnione stwierdzeniem, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa - w okolicznościach, w których jej pozostawienie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z porządkiem państwa prawnego. Przesłanki te wyczerpująco omówione zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przeciwnie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada, kryteriom przewidzianym w tym przepisie i to zarówno co do uzasadnienia okoliczności faktycznych jak i uzasadnienia prawnego. Sąd nie dopatrzył się również, naruszenia zasad postepowania administracyjnego, przewidzianych w szczególności a art. 8, 10 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).