I OSK 120/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 177/19 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 7 stycznia 2019 r. nr SKO.AD.55.2613.2018 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 177/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 7 stycznia 2019r. nr SKO.AD.55.2613.2018 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Gminy [...] decyzją z 17 czerwca 2016 r. znak: GS-Gm.6831.9.2016 zatwierdził projekt podziału działki o nr ewidencyjnym nr A na działki nr B i nr C. Podział ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr VII/28/2011 z dnia 3 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 50, poz. 1632, dalej: mpzp). Postępowanie w sprawie podziału wszczęte zostało na wniosek Powiatu [...] (dalej: skarżący, strona, Powiat), właściciela działki nr A. Decyzją z 20 listopada 2018 r. Burmistrz Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Burmistrz), działając na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w katastrze nieruchomości nr A - w wyniku jej podziału, zobowiązując do jej uiszczenia skarżącego. Z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 października 2018 r. na zlecenie Burmistrza Gminy [...] przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – D.K. wynika, że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem została określona na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Wzrost wartości wyniósł [...] zł. Zgodnie z zapisem planu opłata adiacencka wynosi 15% wzrostu wartości nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z 7 stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy z 18 października 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie biegła wskazała, że przedmiotem wyceny, wg stanu przed podziałem na 17 czerwca 2016 r., jest nieruchomość położona w miejscowości [...], gm. [...], oznaczona jako działka nr A o powierzchni [...] ha. Nieruchomość w kształcie zbliżonym do prostokąta była zabudowana budynkiem mieszkalno - biurowym, budynkiem magazynowym, portiernią i garażami, ogrodzona, utwardzona w ciągach komunikacyjnych, uzbrojona, z dostępem do drogi publicznej. Natomiast wg stanu po podziale na dzień 5 lipca 2016 r. wycenie podlegają dwie działki: nr B o powierzchni [...] ha i nr C o powierzchni [...] ha. Działka nr B jest w kształcie wielokąta, zabudowana budynkiem magazynowym, portiernią i garażami, ogrodzona, utwardzona w ciągach komunikacyjnych, uzbrojona. Działka nr C zabudowana budynkiem mieszkalno - biurowym, garażami, częściowo ogrodzona, uzbrojona. Obie działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z mpzp według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i na dzień jej ostateczności przedmiotowe nieruchomości zlokalizowane były w obszarze oznaczonym symbolem: 54 U/P - przeznaczenie podstawowe - usługi, produkcja, składy magazynowe, hurtownie. Biegła wyjaśniła, że dla potrzeb wyceny analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych o funkcji budowlanej, z możliwością zabudowy usługowo-przemysłowej. Jako rynek lokalny przyjęto obszar Aleksandrówka, poszerzony o gminę [...] i o wybrane rejony z województwa mazowieckiego i świętokrzyskiego. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że w obszarze analizowanego rynku obrót gruntami niezabudowanymi o funkcji przemysłowej jest słabo rozwinięty. Odnotowano jedynie kilka rynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych o funkcji przemysłowej lub usługowo-przemysłowej. Z uwagi na mały obrót gruntami o dużych powierzchniach oraz ograniczony obrót gruntami przemysłowymi, rzeczoznawca przyjęła okres monitorowania cen od początku 2013 r. do lipca 2016 r. Ceny transakcyjne analizowanych nieruchomości gruntowych w badanym okresie kształtowały się na zbliżonym poziomie, bez znacznych spadków lub wzrostów, dlatego biegła przyjęła, iż ceny uzyskane w dniu transakcji są aktualne na datę wyceny. Biegła przy sporządzaniu operatu dokonała wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wartość rynkowa nieruchomości gruntowej zarówno według stanu przed podziałem (działka nr A o pow. [...] ha) jak i według stanu po podziale (działki: nr B o powierzchni [...] ha i nr C o powierzchni [...] ha.) została oszacowana na podstawie jednej próbki wybranych nieruchomości porównawczych, z uwagi na ograniczony obrót analizowanymi nieruchomościami. Przy wycenie zarówno działki nr A o pow. [...] ha jak i działki nr B o powierzchni [...] ha z utworzonego zbioru wybrano do porównań trzy nieruchomości: A - o powierzchni 0,4253 ha położoną w [...] ul. [...], B - o powierzchni 0,4945 ha położoną w [...] gm. [...] oraz C - o powierzchni 0,2324 ha położoną w [...], ul. [...], jako najbardziej podobne do wycenianych, z ich niezbędną charakterystyką. Wszystkie występujące różnice skorygowano w procesie wyceny, w szczególności wielkość powierzchni działki. Natomiast do wyceny działki nr C o powierzchni [...] ha rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości: A - o powierzchni 0,1437 ha położoną w [...], B - o powierzchni 0,2000 ha położoną w [...] przy ul. [...] oraz C - o powierzchni 0,1461 ha położoną w [...], ul. [...]. W analizowanym obszarze do wyceny przyjęto cechy rynkowe: lokalizacja, otoczenie społeczno-ekonomiczne - 40%, dostępność - 20%, możliwości inwestycyjne działki - 15%, powierzchnia działki - 15%, ograniczenia zagospodarowania działki - 10%. Biegła dokonała charakterystyki poszczególnych cech rynkowych, a następnie przy pomocy ustalonych zakresów kwotowych dla poszczególnych cech: od 3,23 zł/m² do 12,86 zł/m² określiła wpływ poszczególnych cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Zdaniem SKO operat szacunkowy w wystarczający sposób wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości o wielkości w nim przyjęte. Wskazano w nim właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Dokonano prawidłowej, wnikliwej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. W sposób prawidłowy dokonano wyboru nieruchomości podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej. Przeprowadzono porównanie nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określono wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań. W odpowiedzi na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem analiz objęte były rejony, na których zlokalizowane są tereny o funkcji usługowo- przemysłowej lub przemysłowej, gdyż taki segment rynku podlegał ocenie z uwagi na charakter nieruchomości podlegających wycenie (nieruchomość gruntowa przeznaczona w mpzp pod zabudowę usługowo-przemysłową). Zgodnie z § 26 rozporządzenia RM z 2004 r. badany rynek został poszerzony o wybrane obszary powiatów z województwa mazowieckiego i świętokrzyskiego z uwagi na mały obrót nieruchomościami przemysłowymi. Na terenie powiatu [...] stwierdzono jedynie trzy transakcje nieruchomościami o funkcji przemysłowej, położonymi w miejscowościach: [...] i [...]. Różnice pomiędzy nieruchomościami wycenianymi a nieruchomościami porównawczymi w aspektach podniesionych w odwołaniu: lokalizacja, teren miejski czy wiejski, stopień zurbanizowania okolicy pod względem istniejącej zabudowy i infrastruktury, a także usytuowania nieruchomości względem głównych tras komunikacyjnych rzeczoznawca uwzględnił w cesze: "lokalizacja, otoczenie społeczno-ekonomiczne" jako najbardziej cenotwórczej. Dlatego ustalił ją na poziomie 40%. W odniesieniu zaś do zarzutu strony dotyczącego błędnego przyjęcia jednej z nieruchomości porównawczych, tj. nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,4253 ha położonej w [...], organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca w odpowiedzi na powyższy zarzut wyjaśniła, że występujące na nieruchomości częściowe utwardzenie terenu (około 26% powierzchni) zostało wzięte pod uwagę zarówno podczas analizy cech nieruchomości, jak i poziomu cen gruntów o zbliżonej funkcji. Z przeprowadzonej analizy wynikało, że cena transakcyjna 1m2 przedmiotowej nieruchomości nie odbiega od przeciętnego poziomu ceny transakcyjnej, tj. około 40 zł/m2 pozostałych gruntów usługowo-przemysłowych nieposiadających częściowego utwardzenia terenu. Nadto wyjaśniono, że podstawowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczej położonej w [...] są obiekty produkcyjne, składy i magazyny, jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa. Przeznaczenie takie nie jest tożsame z przeznaczeniem usługowo-przemysłowym, gdyż w tym przypadku obie funkcje są ustalone jako podstawowe i równorzędne. Zatem ocena cechy "możliwości inwestycyjne działki" została określona poprawnie jako "słabe", tzn. dla funkcji podstawowej przemysłowej. Natomiast zawarte w opisie nieruchomości na stronach 13 i 17 operatu niewłaściwe określenie przeznaczenia nieruchomości nie miało wpływu na obliczenia, ponieważ zastosowano właściwą korektę z tytułu możliwości inwestycyjnych, tzn. tak jak dla terenu o podstawowym przeznaczeniu przemysłowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Powiatu [...] uznał ją za niezasadną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). W sprawie tej nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że ostateczną decyzją z 17 czerwca 2016r. znak: GS-Gm.6831.9.2016 Burmistrz zatwierdził projekt podziału działki nr A na działki nr B i nr C. Bezsporna jest również okoliczność, że w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 października 2006 r., stosownie do której Burmistrz, organ wykonawczy Gminy, jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że zachowany został 3-letni termin do ustalenia opłaty (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 12 września 2018 r., k. 5 akt administracyjnych). Kwestią sporną w sprawie pozostaje ocena sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego. Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się bowiem do tego, że rzeczony operat jest błędny, nierzetelny i zawiera szereg nieścisłości. Według skarżącego przyjęto do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą. W ocenie Sądu I instancji zarzuty te były chybione. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem jej ocena dokonana przez organy jest prawidłowa. Operat został sprawdzony przez organy pod względem formalnym (§ 55, § 56, § 57 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r.), a Kolegium - w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu - dokonało jego oceny wraz z wyjaśnieniami biegłej zawartymi w pismach z 21 listopada 2018 r. i 6 grudnia 2018 r., uznając ten najważniejszy dowód w przedmiotowej sprawie za wiarygodny. Operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi wymogami formalnymi, zaś zarzuty skarżącego mają jedynie charakter polemiczny. Skoro Powiat nie zgadzał się z wyceną nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, to mógł wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii sporządzonej przez innego rzeczoznawcę bądź przedstawić organowi administracji zamówioną przez siebie opinię, czego jednak nie uczynił. Mógł również skorzystać z możliwości oceny spornego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu jego skontrolowania, do czego jest uprawniony na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawiła transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych oraz wyjaśniła, że wyceny wartości rynkowej nieruchomości zarówno w stanie przed podziałem jak i po podziale dokonała w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Na stronie 13 operatu opisała nieruchomości przyjęte do porównań do wyceny działki nr B, na stronach 14 i 15 dokonała charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań do wyceny działki nr C, natomiast na stronie 16 operatu opisała nieruchomości przyjęte do porównań do wyceny działki nr A. Zdaniem Sądu do porównań przyjęto transakcje nieruchomości podobnych, porównywalnych z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tj. lokalizację nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i możliwość zagospodarowania działki, dostępność komunikacyjną oraz powierzchnię (por. art. 4 pkt 16 u.g.n.). W ocenie Sądu przygotowany w postępowaniu operat szacunkowy w sposób jasny, czytelny i odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania przedstawia wzrost wartości nieruchomości, które uległy podziałowi. Przeprowadzony w nim wywód jest logiczny i zrozumiały. Podnoszone zaś przez skarżącego wątpliwości w zakresie uwzględnienia nieruchomości, które nie wykazują cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą oraz braku podobieństwa rynków w [...] i [...] zostały przez biegłą wyjaśnione w pismach z 21 listopada 2018 r. (k.58-59 akt administracyjnych) oraz 6 grudnia 2018 r. (k. 68-73 akt administracyjnych). W pierwszym z powołanych pism biegła podała, że w analizowanych okresie, tj. od początku 2013 r. do lipca 2016 r. na terenie gminy [...] odnotowano jedynie trzy transakcje sprzedaży gruntami o funkcji przemysłowej, w których poziom ceny ukształtował się w przedziale od 20 do 29 zł/m2. Transakcje te nie zostały jednak uwzględnione w operacie szacunkowym, ponieważ dotyczyły gruntów zlokalizowanych w gorszej atrakcyjności lokalizacji i warunkach panujących w otoczeniu, niż nieruchomość wyceniania (tj. w rejonie [...] i [...]). Powyższe stało się powodem poszerzenia rynku o wybrane obszary z innych powiatów, na których odnotowano obrót gruntami o funkcji przemysłowej i przemysłowo-usługowej. W tym zakresie Sąd I instancji zauważył, że taką metodykę pracy dopuszcza § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r., według którego przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Poza tym rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r.). Dalej biegła wyjaśniła, że wszystkie występujące różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane w procesie wyceny. Skorygowano również atrakcyjność lokalizacji nieruchomości i warunki panujące w otoczeniu, ujmując je w cesze "lokalizacja, otoczenie społeczno-ekonomiczne", dla której przyjęto wagę 40%. Podstawą korekty cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej przy podejściu porównawczym jest art. 153 ust. 1 u.g.n. Natomiast w piśmie z 6 grudnia 2018 r. biegła podała, że w procesie wyceny wzięła pod uwagę zarówno fakt różnej lokalizacji nieruchomości, tzn. czy nieruchomość podlegająca wycenie była usytuowana na terenie miasta czy w obszarze wiejskim, jak i stopień zurbanizowania okolicy pod względem występującej zabudowy i infrastruktury, a także usytuowanie nieruchomości w stosunku do głównych tras komunikacyjnych, które ma wpływ na atrakcyjność nieruchomości. Uwzględniła także uciążliwości, jakie występowały w otoczeniu, a istotność tej cechy odzwierciedla jej procentowy wpływ na wartość nieruchomości ustalony na poziomie 40%, czyli wyższym niż dla typowych gruntów budowlanych, który zazwyczaj określany jest na poziomie 30%. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości gruntowej o powierzchni 4253 m2 położonej w [...] biegła wyjaśniła, że sama klasyfikacja użytków gruntu, ujawniona w ewidencji gruntów, nie zmienia możliwości inwestycyjnych terenu, wynikających z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wpływ na wartość nieruchomości może mieć jedynie sposób jej użytkowania ustalony na datę sprzedaży. Fakt innego oznaczenia użytków gruntu, niż wynikałoby to z przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma wpływu na możliwości inwestycyjne gruntu, a co za tym idzie wartość rynkową terenu. Istotnym czynnikiem wpływającym na cenę gruntu jest jego przeznaczenie w mpzp, a nie klasyfikacja jego użytków w ewidencji gruntów (por. k. 69 akt administracyjnych). Dalej biegła podała, że działka o powierzchni 4253 m2 nie jest zabudowana, a występujące częściowe utwardzenie terenu stanowi element jego zagospodarowania, które wzięto pod uwagę zarówno podczas analizy cech nieruchomości jak i poziomu cen gruntów o zbliżonej funkcji. Z przeprowadzonej przez biegłą analizy wynikało, że osiągnięty poziom ceny transakcyjnej za 1m2 gruntu nieruchomości porównawczej, w której jedynie około 26% całej nieruchomości była utwardzona, nie odbiegał od przeciętnego poziomu cen transakcyjnych, tj. około 40 zł/m2 pozostałych gruntów usługowo-przemysłowych i przemysłowych, nieposiadających częściowego utwardzenia. Zatem zasadne było przyjęcie do bezpośrednich porównań nieruchomości gruntowej, zlokalizowanej - podobnie jak nieruchomość wyceniana - w pobliżu głównych tras, przy zabudowie usługowo-przemysłowej, w pobliżu mieszkaniowej oraz o podobnej wielkości powierzchni gruntu i zbliżonym przeznaczeniu, tym bardziej, że wszystkie te różnice skorygowano w procesie wyceny. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że biegła w sposób przekonujący i logiczny odniosła się dwukrotnie do zarzutów skarżącego. Wyjaśnienia te Sąd potraktował jak opinię uzupełniającą wobec operatu szacunkowego, który został przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie oceniony zgodnie z art. 80 K.p.a. Sąd I instancji w pełni podzielił tę ocenę, uznając operat szacunkowy za rzetelny i wiarygodny. Na uwagę zasługują wnioski biegłej, iż oszacowane wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno według stanu sprzed podziału jak i po podziale na poziomie około 42 zł/m² i około 44 zł/m² kształtują się w okolicy ceny średniej wybranych transakcji porównawczych. Na skutek podziału nastąpił wzrost wartości 1 m² gruntu o 2,21 zł, tj. o około 5%, a rynek lokalny od 2016 r. wykazuje ceny transakcji nieruchomości podobnych w granicach od 40 do 57 zł/m² (wyjaśnienia biegłej z 6 grudnia 2018 r., k. 72 akt administracyjnych). Powyższe wyliczenia dowodzą, że okoliczność podziału nieruchomości na mniejsze działki jest niewątpliwie istotnym czynnikiem cenotwórczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat [...]. Sądowi pierwszej instancji zarzucił wydanie wyroku z naruszeniem: - prawa materialnego, w szczególności art 4 pkt 16 i 17, art 98a ust 1 pkt 1 b, art 134 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.). Sąd I instancji błędnie uznał, że w prawidłowy sposób została naliczona wysokość opłaty adiacenckiej nałożonej na Powiat [...]. - prawa materialnego, szczególnie § 4 ust 1, § 55 ust 1 i ust 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. nr 207 poz. 2109 - dalej rozporządzenie RM z 2004 r.). Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że dowód w postaci operatu szacunkowego jest zgodny z rozporządzeniem RM z 2004 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżono w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegały rozpoznaniu w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 i 17, art. 98a ust. 1 pkt 1 b, art. 134 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.). oraz § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego zmierzały do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości, gdyż skarżący kasacyjnie zakwestionował przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym jednej z nieruchomości porównywanych, która, w jego ocenie, nie spełniała kryterium podobieństwa. Istota sporu dotyczyła zatem kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią art. 4 pkt 16 u.g.n. a więc pojęcia nieruchomości podobnych. Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim mieć na uwadze ustawową definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną- należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Jednym słowem nieruchomość podobna nie oznacza nieruchomości identycznej. Z kolei z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie znajduje się w aktach sprawy. Stosownie do art. 154 u.g.n. podważanie stanowiska biegłego w tym zakresie przekracza kompetencje organu. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a nie organ. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez biegłego zakres merytorycznej oceny operatu jest ograniczony poprzez treść art. 154 ust. 1 u.g.n. Stąd też sądy administracyjne i organy administracji mają ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Jak zasadnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia § 4 ust 1, § 55 ust 1 i ust 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu podważającego prawidłowość dokonanej przez biegłą wyceny nieruchomości. Polemika z przyjętą wyceną oraz ignorowanie wyjaśnień rzeczoznawcy nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.