IV SA/Wa 1407/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ; 2. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "SKO", "Kolegium") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Mieszkańców [...] - [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy") Nr [...] z dnia [...] września 2018 roku, znak: [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej przy ul. P., na działce oznaczonej nr [...] oraz części działki nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] września 2018 r. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu [...] czerwca 2017 r. spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej z garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej w [...] przy ul. P., na dz. nr ew. [...] oraz części dz. ew. nr [...] w obrębie [...], w Dzielnicy [...]. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Zarząd Dzielnicy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ"), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."), z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji. Z projektu tego wynikało (s. 2), że powodem zwrócenia się do RDOŚ o uzgodnienie było występowanie na terenie inwestycji pomnika przyrody w postaci w postaci alei bożodrzewów gruczołkowatych. Zarząd Dzielnicy powołał się na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] (DZ. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...]. RDOŚ, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) umorzył w całości postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wskazując, że pomnik przyrody nie jest "obszarem", o którym mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Pomniki przyrody są obiektami stanowiącymi formę ochrony indywidualnej. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. II.2. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzieliny [...] wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców [...]", podnosząc, że planowana inwestycja nie została uzgodniona z RDOŚ. Zarzucono również, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej od strony ul. P., obszar analizowany wyznaczony został w sposób dowolny, a analiza przeprowadzona w sposób wybiórczy, a projektowana zabudowa nie stanowi kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy. II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. Kolegium podkreśliło, iż najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów. Zdaniem organu odwoławczego, analiza powyższa w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności SKO wskazało, że wnioskowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylega do pasa drogowego ul. P., z której planowany jest główny wjazd na działkę. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że lokalizacja nowego wjazdu z drogi publicznej będzie wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska [...] z uwagi na ww. pomnik przyrody. Ponadto organ wskazał, że realizacja zjazdu nie może powodować niszczenia, uszkadzania lub przekształcania drzew, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, dokonywania zmian stosunków wodnych. Kolegium wskazało ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku przeprowadzenia uzgodnień Kolegium podniosło, że Zarząd Terenów Publicznych pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. uzgodnił projekt decyzji dla planowanej inwestycji, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu postanowienia RDOŚ wskazał, że pomnik przyrody nie jest "obszarem", o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochronie podlega konkretny pomnik a nie obszar, na którym pomnik ten się znajduje. III.1. Z powyższą decyzją SKO w [...] nie zgodziło się Stowarzyszenie Mieszkańców [...]" z siedzibą w [...], które w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że istnieją działki sąsiednie, które pozwalają na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji Zarządu Dzielnicy, podczas gdy analiza urbanistyczna terenu nie mogła prowadzić do określenia warunków zabudowy w sposób, który wynika z tej decyzji, gdyż parametry tam zawarte odbiegają od tych, które wynikają z analizy działek sąsiednich, co miało wpływ na treść decyzji w ten sposób, że gdyby organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, to wydałby odmienną decyzję; - § 3 ust 1, a także § 3 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że organ I instancji w sposób właściwy podszedł do wyznaczenia obszaru analizowanego, podczas gdy analiza przeprowadzona przez organ I instancji była wybiórcza i dokonana w sposób dowolny, co miało wpływ na treść decyzji w ten sposób, że gdyby organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, to wydałby odmienną decyzję; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego dostępu nie ma, co miało wpływ na treść decyzji w ten sposób, że gdyby organ wziął pod uwagę ten przepis, doszedłby do przekonania, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy; - wystąpienie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w związku z art. 53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p., polegające na braku dokonania określonych uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Skarżące stowarzyszenie podniosło, że inwestycja na obszarze objętym decyzją wymaga uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnienia tego nie było, jeżeli organ ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a nie dokonał choćby dorozumianej zgody. Brak jest również dostępu do drogi publicznej gdyż nie jest możliwe ustanowienie takiego dostępu przez obszar chroniony. Decyzja zaburza ład architektoniczny dzielnicy, pozwalając na budowę budynku siedmiokondygnacyjnego oraz dwóch kondygnacji podziemnych, a także nie uwzględnia, że pobliskie bloki otoczone są skwerami, które oddzielają jeden budynek od drugiego. Nie została również uwzględniona możliwość wpływu na walor dziedzictwa analizowanego miejsca i jego walor historyczny. Wobec powyższego skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania sądowego. III.2. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. III.3. Na rozprawie 4 września 2019 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p., przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Należy podkreślić, że kwestia, czy zlokalizowanie na terenie inwestycji pomnika przyrody w postaci alei bożodrzewów gruczołkowatych obligowało organ I instancji do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ, była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2018 r., II OSK 2264/17 (CBOSA). Co istotne, wspomniane orzeczenie NSA zostało wydane na skutek skargi kasacyjnej spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (uczestnika w niniejszym postępowaniu), a nadto, w sprawie II OSK 2264/17 chodziło o decyzję SKO w [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] lutego 2016 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. P. wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] [...]. Innymi słowy, chodziło o rodzajowo tożsamą inwestycję zlokalizowaną m. in. na działkach ew. nr [...] oraz [...]. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela oceny prawne wyrażone w tej kwestii w wyroku NSA z 8 maja 2018 r. (podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 16 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 816/18, CBOSA). Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614; dalej: "u.o.p.") w ramach katalogu form ochrony przyrody można wyróżnić formy obszarowe, obiektowe oraz mieszane. Niewątpliwie pomniki przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p.) stanowią mieszane formy ochrony przyrody, gdyż mogą mieć one postać pojedynczego tworu przyrody ożywionej i nieożywionej lub skupisk tego rodzaju tworów, dla których obszar lokalizacji stanowi integralną część formy ochrony przyrody (por. art. 40 ust. 1 u.o.p.). Pomniki przyrody mogą zatem stanowić obiektowe lub obszarowe formy ochrony przyrody. Ten kierunek interpretacji potwierdza treść art. 44 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym uchwała rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że przedmiotem ochrony objętej formą pomnika przyrody może być nie tylko obiekt przyrodniczy, lecz także obszar obejmujący pojedynczy obiekt lub skupisko tego rodzaju obiektów. W konsekwencji przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego pomnik przyrody będący obszarową formą ochrony przyrody. Określony na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.p. w uchwale właściwej rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody obszar objęty ochroną stanowi zatem w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. inny niż park narodowy i jego otulina "obszar objęty ochroną w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody", a zatem projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla terenu obejmującego ten obszar podlega obowiązkowi uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na działkach objętych wnioskiem inwestycyjnym, tj. dz. ew. nr [...] i [...], zgodnie z poz. nr 42 załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...], zlokalizowany jest pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku bożodrzew gruczołkowaty. Jest to pomnik przyrody o charakterze obszarowym nazwany "aleją drzew". Jak już wskazano, w przypadku tego rodzaju zbiorowych pomników przyrody obszar jest konieczną i integralną częścią tej formy ochrony przyrody, co potwierdza treść art. 44 ust. 2 u.o.p. Dodać można, ze przyjęta przez NSA wykładnia znajduje wsparcie w argumentach natury konstytucyjnej. Otóż ochrona środowiska (w jej zakres, na poziomie konstytucyjnym, wchodzi również ochrona przyrody), jako wartość szczególnie chroniona na poziomie Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP), niewątpliwie mieści się bowiem w kategorii ważnego interes publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Dodatkowo należy wskazać, że wykładnia przyjęta przez NSA koresponduje z zasadą dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), a także unijną zasadą dążenia do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, w tym poprzez zachowania, ochrony i poprawę jakości środowiska (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. W realiach niniejszej sprawy Zarząd Dzielnicy dostrzegł co prawda potrzebę dokonania przedmiotowego uzgodnienia i wystąpił do GDOŚ pismem z 6 czerwca 2018 r., jednak organ ochrony przyrody w sposób bezzasadny uznał, że wspomniany pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku bożodrzew gruczołkowaty nie może być zakwalifikowany do kategorii obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie uzgodnieniowe. Decyzja Zarządu Dzielnicy została zatem wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Warto dodać, że w realiach niniejszej sprawy przedmiotowy pomnik przyrody zlokalizowany jest wzdłuż całej działki ew. nr [...] (zob. relewantny załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - k. 35 oraz załącznik graficzny do analizy urbanistycznej), w tej jej części, od której ma się odbywać komunikacja (tj. od ul. P.). W trakcie procedury uzgodnieniowej GDOŚ winien wnikliwie zbadać, czy możliwa jest realizacja i funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji bez naruszenia któregokolwiek z zakazów przewidzianych w § 5 powołanej uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., a także czy planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkami określonymi w § 4 tej uchwały, w tym zwłaszcza z obowiązkiem ochrony drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa (§ 4 ust. 1 pkt 4 uchwały). W razie potrzeby, oceny organu ochrony przyrody winny być poprzedzone przeprowadzeniem oględzin. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...]. Takie rozstrzygnięcie jest niezbędne dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej (chodzi o wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości, czy GDOŚ może ponownie orzekać w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Zarządu Dzielnicy) i udzielenia skarżącemu skutecznej ochrony sądowej. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że sądowa kontrola decyzji o warunkach zabudowy może objąć, w związku z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., również postanowienie uzgodnieniowe. Otóż z dniem 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez inny podmiot, aniżeli inwestor (art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p.). Tym samym, strony inne niż inwestor, w tym Stowarzyszenie, nie miały możliwości poddania kwestii umorzenia przez RDOŚ postepowania uzgodnieniowego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Niekatulane na gruncie niniejszej sprawy są zatem te poglądy orzecznictwa, które wyłączają możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. do postanowień wydanych na podstawie art. 106 k.p.a. IV.3. Bezzasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Należy przypomnieć, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Innymi słowy, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. np. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, CBOSA). Rację ma skarżący twierdząc, że dostęp do drogi publicznej winien być realny. Chodzi o to, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2267/16, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że działka, na której ma być posadowiony budynek (tj. działka nr [...]) przylega bezpośrednio do drogi publicznej (tj. ulicy P.). Zatem wspominany dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Natomiast akcentowane w skardze zagadnienie istnienia ewentualnej kolizji dojazdu do planowanej inwestycji z przedmiotowym pomnikiem przyrody jest zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie, ale w ramach oceny spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). IV.4. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Po pierwsze, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako trzykrotność frontu działki (3 x 71 m) – s. 1 analizy urbanistycznej. Po drugie, nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym, w tym funkcji najbliższej zabudowy. Otóż w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna wielorodzinna (s. 2 – 5 analizy urbanistycznej). Po trzecie, wbrew sugestiom skargi, w decyzji Zarządu Dzielnicy dopuszczono pięć, a nie siedem kondygnacji nadziemnych. Przede wszystkim, przyjęta maksymalna wysokość planowanej zabudowy (17,5 m) odpowiada wartościom średnim na analizowanym obszarze (s. 7 analizy urbanistycznej). Warto dodać, że najbliżej zlokalizowane budynki wielomieszkaniowe (działki nr [...], [...], [...] i [...]) mają odpowiednio 4, 5, 4, 5 kondygnacji i 16,1 – 17,2 m wysokości (s. 4 analizy urbanistycznej). Trudno zatem mówić tu o istotnych różnicach w wysokości budynków, które mógłby naruszyć w sposób istotny wymagania ładu przestrzennego. Sąd dostrzega oczywiście, że teren działki [...] jest aktualnie terenem pokrytym zielenią oraz częściowo powierzchnią asfaltową (zob. też stan faktyczny w sprawie IV SA/Wa 1237/17 oraz k. 36). Decyzja o warunkach zabudowy jest jednak, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w [...], decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli są spełnione przewidziane prawem warunki do jej wydania, organ nie może wydać decyzji odmownej, kierując się przykładowo potrzebą zapewnienia okolicznym mieszkańcom terenów zielonych czy placów zabaw. Tego rodzaju decyzje podejmowane są natomiast w procedurze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zaniechania uchwalenia planu miejscowego m. in. dla działki [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a nawet szerzej, nie jest zagadnieniem z zakresu oceny legalności aktów administracyjnych. Zagadnienie to należy bowiem do sfery polityki przestrzennej, za którą odpowiadają odpowiednie władze samorządowe. IV.5. Zarząd Dzielnicy rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W szczególności organ ten zobowiązany będzie ponownie wystąpić do RDOŚ o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji. Dodatkowo Sąd wskazuje również na uchybienie popełnione przez organ I instancji w odniesieniu do załącznika graficznego (złącznik nr 1) do decyzji o warunkach zabudowy. Otóż na załączniku tym brak jest obowiązującej linii zabudowy, co stanowi uchybienie § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Część tekstowa i część graficzna decyzji o warunkach zabudowy winna w sposób całościowy i samodzielny określać wszystkie parametry urbanistyczne i architektoniczne, w tym linię zabudowy. Załącznik w postaci wyniku analizy (§ 9 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia) nie charakteru rozstrzygającego, a jedynie informacyjny i może służyć co najwyżej do interpretacji części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Zarząd Dzielnicy winien mieć to również na uwadze rozpoznając ponownie sprawę. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.