II SAB/Gd 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z 25 stycznia 2017 r. nr [..] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia, czy nieruchomość stanowiąca Jezioro K. i będąca współwłasnością małżonków J. Z. i M. Z., przeszła na cele reformy rolnej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W treści tej skargi skarżący jednocześnie wskazał, że wnosi skargę na bezczynność i rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego przez Wojewodę w sprawie z jego wniosku z 16 marca 2014 r. dotyczącego stwierdzenia, czy wyżej opisana nieruchomość przeszła na cele reformy rolnej. Skarżący podkreślił, że po trzech latach postępowania i gromadzenia materiału dowodowego Wojewoda zamiast wydać orzeczenie merytoryczne – zawiesił postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego, brak było podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. oraz przepisów dotyczących terminów rozpoznania spraw administracyjnych (art. 35 i 36 k.p.a.) oraz przepisów art. 2, 7, 32 ust. 1 i 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący stwierdził, że Wojewoda, opieszale rozpoznając sprawę, działa na jego niekorzyść. Podkreślił, że trzykrotnie wzywał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, czym wyczerpał tryb, poprzedzający wystąpienie z niniejszą skargą. Nie zmieniło to jednak postępowania Wojewody, stąd też skarga jest w pełni uzasadniona. Przewodnicząca Wydziału II, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarządziła rozdzielenie skarg zawartych w piśmie skarżącego z 17 maja 2019 r. (skardze) poprzez odrębne zarejestrowanie skargi na postanowienie z 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 399/19) oraz skargi na bezczynność w sprawie reformy rolnej (sygn. akt II SAB/Gd 79/19). W postanowieniu z 4 lipca 2019 r. w sprawie II SA/Gd 399/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na postanowienie Wojewody z 25 stycznia 2017 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na brak wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie (II SAB/Gd 79/19) pozostaje zatem kwestia bezczynności Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 16 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność taka ma miejsce w przypadku, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany, w terminach wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przez bezczynność bowiem należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji, mimo upływu terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyn przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, Lex nr 1391606). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ zobowiązany jest zatem przede wszystkim do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, zaś inny sposób załatwienia sprawy - jako odstępstwo od tej zasady - może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Ponadto wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z zasady z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.). W konsekwencji, organy administracji zobowiązane są myśl art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Bezsporne jest w niniejszej sprawie to, że skarżący M. Z. w piśmie z 16 marca 2014 r., doprecyzowanym następnie w piśmie z 15 kwietnia 2014 r., zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie, czy wymienione w tym ostatnim piśmie nieruchomości, w tym nieruchomość pokryta wodami stojącymi Jeziora K., stanowiące własność jego poprzedników prawnych, przeszły w mocy ww. dekretu o reformie rolnej z 1944 r. na cele tej reformy. Bezsporne jest również to, że z mocy postanowienia z 25 stycznia 2017 r., Wojewoda, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Natomiast, w postanowieniu z 19 czerwca 2019 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, stwierdzając że nie ustały przyczyny, które uzasadniały zawieszenie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Ponaglenie stanowi swoisty środek prawny - nie można do niego odpowiednio stosować przepisów dotyczących odwołania lub zażalenia. Natomiast, zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Skarżący w piśmie z 16 listopada 2017 r., następnie z 18 kwietnia 2018 r. oraz 1 lutego 2019 r. (zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego"), wzywał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, których to pism Wojewoda – wbrew ciążącym na nim obowiązkom procesowym – nie kierował do organu wyższego stopnia (jeśli taka byłaby wola skarżącego, po ewentualnym doprecyzowaniu jego zamierzeń procesowych). Wojewoda powinien był bowiem dokonać oceny, czy "wezwania", ze względu na ich treść i okoliczności sprawy, nie stanowią w istocie ponaglenia, a jeśli tak - czy czynią zadość wymogom formalnym i ewentualnie wezwać do usunięcia braków podania w trybie art. 64 k.p.a. Organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia jest bowiem organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce, niezależnie od tego, czy przepisy przewidują inny organ odwoławczy (por. teza trzecia postanowienia NSA z 21 maja 1999 r., I SAB 118/98, LEX nr 48577). Organowi temu należy przekazać ponaglenie wraz z aktami sprawy. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje jednocześnie środki zaskarżenia, niezbędne dla zainicjowania przed sądem postępowania ze skargi na bezczynność, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wezwania powyższe spełniały kryteria ponaglenia, w rozumieniu art. 37 k.p.a. i powinny zostać skierowane do organu wyższego stopnia przez Wojewodę. Złożenie skargi przed rozpoznaniem ponaglenia jest skuteczne. Strona nie musi bowiem oczekiwać na rozpoznanie ponaglenia przez właściwy organ, wystarczy, że takie ponaglenie zostanie wniesione. W konsekwencji, uznać należało, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia związane ze skutecznym zainicjowaniem skargi na bezczynność, bowiem brak rozpoznania ponaglenia był następstwem nie przekazania go organowi wyższego stopnia przez Wojewodę. Należy jednak wskazać, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy sąd musi mieć na uwadze stan sprawy aktualny w dacie wydania rozstrzygnięcia przez sąd. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. uzasadnianie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV S.A. 105/00, www.nsa.gov.pl) w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. ściślej - z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie (w tym wypadku – posiedzenia niejawnego). Tak więc, w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie, nie można uznać, że Wojewoda pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie bowiem organ ten nie rozpoznał wniosku skarżącego przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz wydał postanowienie o zawieszenia postępowania i zawieszenie to pozostaje aktualne (postanowienie Wojewody z 19 czerwca 2019 r. o odmowie podjęcia postepowania zawieszonego). Należy podkreślić, że zawieszenie postępowania jest instytucją procesową, której istota wyraża się z przerwie w toczącym się postępowaniu – z przyczyn określonych w ustawie – kiedy to następuje zaniechanie podejmowania czynności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy. Zawieszenie postępowania polega na wstrzymaniu toku postępowania (czynności procesowych), ale pozostaje bez wpływu na cechy i charakter sprawy, która jest jego przedmiotem, i nie zmierza do zakończenia stosunku procesowego nawiązanego między organem prowadzącym postępowanie a stronami. Zawieszenie postępowania narusza zatem jego ciągłość, ale nie powoduje żadnych innych skutków poza odsunięciem w czasie końcowego rozstrzygnięcia. Zawieszenie postępowania jest więc "legalnym" wstrzymaniem ciągłości postępowania, kiedy to nie biegną terminy rozpoznania sprawy administracyjnej. Powodem przerwania postępowania są – najogólniej rzecz ujmując – zdarzenia, których wystąpienie sprawia, że kontynuacja postępowania jest niecelowa lub w ogóle niemożliwa bez naruszenia zasad, które ustawodawca uznaje za obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do przesłanek zawieszenia postępowania wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1–3 k.p.a. chodzi o zasadę czynnego udziału w postępowaniu, a w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – o zasadę legalności (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 29). W konsekwencji, zawieszenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie wstrzymało bieg terminów jej rozpoznania. Oznacza to, że bezczynność organu ustaje, a sąd nie może zobowiązać go do wydania decyzji w określonym terminie. Niezależnie od tego, warto też wskazać, że skarżący w treści skargi w zasadzie kwestionuje zasadność działań Wojewody już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także samo rozstrzygnięcie w tym zakresie. W tej ostatniej kwestii, jak wskazano powyżej, WSA w Gdańsku wydał postanowienie o odrzuceniu skargi, bowiem skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, stąd też jego skarga była niedopuszczalna. Wskazać jednak należy skarżącemu, że może on w każdym czasie domagać się podjęcia zawieszonego postępowania przez Wojewodę, składając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W sytuacji orzeczenia przez organ o odmowie jego podjęcia – po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym – skarżący może skutecznie domagać się kontroli legalności tego postanowienia przed sądem administracyjnym, składając skargę na postanowienie organu II instancji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji wyroku.