III SAB/Wr 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi N. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (dwa tysiące) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą wniesioną 25.04.2019 r. skarżąca zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca w dniu 25.09.2017 r. złożyła do organu wniosek wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami. Wskazano, że aż do dnia 01.03.2018 r. organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie. W tym dniu organ wezwał dopiero skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania, umowy zawartej z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, certyfikatu agencji pracy tymczasowej, umowy o pracę oraz nowej informacji starosty. W tym wezwaniu organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień 01.03.2018 r. Do wezwania dołączona była także informacja o wystąpieniu do służb. Wobec bezczynności organu skarżąca zdecydowała się wystosować w dniu 08.02.2019 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazano, że pomimo podjęcia szeregu prób kontaktu z organem, to skarżąca nadal nie posiada informacji, czy organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Opisano również przebieg zapoznawania się przez pełnomocnika strony z aktami sprawy w dniu 28.01.2019 r. Zdaniem pełnomocnika nie miał on wówczas możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed inspektorem prowadzącym postępowanie w sprawie, a pracownik organu udostępniający akta sprawy nie miał o niej żadnych informacji i nie wiedział nic o sprawie. Podniesiono także, że część dokumentów do których strona byłą wzywana nie była konieczna lub też uległa zdezaktualizowaniu ze względu na opieszałość organu. Mając powyższe okoliczności autor skargi wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości oraz iż ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł; przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisawszy przebieg czynności podejmowanych w sprawie, w tym fakt wystąpienia do służb oraz poinformowania skarżącej o toczącym się postępowaniu i wezwaniu do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, co miało miejsce w dniu 01.03.2018 r., zauważono, że w toku postępowania strona zmieniała główny cel pobytu na terytorium RP (pisma z 4.09.2018 r. i 10.10.2018 r.). Ponadto za zupełnie bezzasadne uznał organ twierdzenia skarżącej, że część żądanych dokumentów nie była konieczna, w tym umowa najmu mieszkania, w której cudzoziemka jest wymieniona z imienia i nazwiska. W odpowiedzi na powyższe wskazano, że na dzień 1.03.2018 r. w aktach sprawy nie było żadnego dokumentu potwierdzającego, że skarżąca ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce. Odnosząc się do zarzutów dotyczących dokonanego przez pełnomocnika strony wglądu w akta sprawy, organ zauważył, że zgodnie z art. 73 § 1 i 1a k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu i nie jest ona tożsama z uprawnieniem wynikającym z art. 10 k.p.a. Podniesiono również, że złożony w dniu 17.12.2018 r. wniosek o wgląd w akta sprawy wskazywał, że pełnomocnik chce skorzystać tylko z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Nadto organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z 19.06.2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. III SA/Wr 412/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. III SA/Wr 512/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej, wpłynął do tego organu w dniu 25.09.2017 r. Organ przystąpił do pierwszych czynności w sprawie (wystąpienie do służb oraz wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów i wyznaczenie przewidywalnego terminu zakończenia postępowania na dzień 01.03.2018 r.) - dopiero w dniu 01.03.2018 r., tj. po pięciu miesiącach od wszczęcia postępowania. Przez ten okres czasu organ pozostawał całkowicie bierny, nie tylko nie załatwiając sprawy w terminie miesiąca lub wydłużonym (dwumiesięcznym) terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., ale nawet nie wskazał stronie nowego terminu załatwienia sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać, by tyle czasu zajęło organowi skontrolowanie wniosku pod kątem formalnym i wystosowanie do strony wezwania dotyczącego typowych braków. Co jednak istotne z punktu widzenia oceny opieszałości organu w tej sprawie, organ ten nie podjął już żadnych innych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do rozpoznania złożonego wniosku, pomimo że skarżąca w terminie przedłożyła żądane od niej dokumenty oraz od dnia 16.03.2018r. organ dysponował już informacjami przekazanymi przez policję. Dopiero pod wpływem niniejszej skargi, organ wystosował w dniu 10.05.2019 r. wezwanie do skarżącej celem uzupełnienia brakujących dokumentów (umowy o pracę i informacji starosty). W tym samym dniu przekazał również do organu wyższego stopnia ponaglenie skarżącej złożone w dniu 12.02.2019 r. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że organ pozostawał w sprawie skarżącej bezczynny. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Takiej oceny nie zmienia również zachowanie samej skarżącej, która modyfikowała wniosek w zakresie określenia w nim głównego celu pobytu. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie) wymusiły kolejne działania z jego strony z dnia 10.05.2019 r. Od momentu przedłożenia w dniu 12.03.2018 r. brakujących dokumentów i uzyskania 16.03.2018 r. informacji od policji, organ znajdował się w stanie bezczynności w załatwieniu sprawy przekraczając przy tym termin załatwienia sprawy wyznaczony w art. 35 § 3 k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka dwa lata, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota w wysokości 6.000 zł jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności, z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, to należy zauważyć, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz skarżącej suma pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu (pkt IV wyroku). O kosztach, Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.