I SA/Wa 1333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S.A. z siedzibą w R. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło P. [...] S.A. w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] marca 2019r. działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwało skarżącego do uzupełnienia odwołania o oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis do działania w imieniu P. [...] S.A. w niniejszym postępowaniu, udzielonego zgodnie ze sposobem reprezentacji ujawnionym w KRS, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie złożony został oryginał pełnomocnictwa szczególnego z dnia [...] marca 2019r., z którego wynika umocowanie T. B. do złożenia odwołania. Kolegium zauważyło, że załączone pełnomocnictwo udzielone zostało przez W. B. – Dyrektora P. [...] S.A. po dacie wniesienia odwołania, a przede wszystkim nie został do niego załączony dokument potwierdzający umocowanie W. B. do działania w imieniu odwołującego. Organ odwoławczy podniósł, że z odpisu KRS nr [...] wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji spółki jest zarząd, przy czym do składania oświadczeń woli w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem, gdy zarząd jest wieloosobowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując, Kolegium uznało, że ponieważ załączone pełnomocnictwo udzielone zostało przez osobę, która nie figuruje w KRS jako umocowana do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, jak również nie zostało uzupełnione o dokument potwierdzający umocowanie W. B. do działania w imieniu P. [...] S.A. zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. [...] S.A. w R. zarzucając mu naruszenie art. 7, 9 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. ze względu na brak uwzględnienia dyrektyw wynikających z tych przepisów, a odnoszących się do wymagań w zakresie treści wezwań do usunięcia braków formalnych, skutkującym błędnym zastosowaniem instytucji pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie precyzowało żądania organu odwoławczego, wobec czego sprawa nie mogła zakończyć się postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, a co najwyżej kolejnym wezwaniem do usunięcia braków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww ustawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Zgodnie zaś z art, 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie (w tym odwołanie) nie czyni zadość innym (niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a.) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 63 § 3 k.p.a. stanowi, że podanie (odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podanie wniesione przez osobę prawną (a taką jest skarżący), powinno być podpisane przez jej przedstawicieli - osoby uprawnione do jej reprezentacji (art. 30 § 3 k.p.a.). Podanie (odwołanie) wniesione przez osobę prawną, które jest co prawda podpisane, ale niezgodnie z jej sposobem reprezentacji, jest dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej podanie (patrz: wyrok o sygn. akt II SAAA/r 361/15 - dostępny na stronie Internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Generalnego T. B. W wykonaniu wezwania Kolegium złożone zostało pełnomocnictwo szczególne z dnia [...] marca 2019r. do podpisania i wniesienia przedmiotowego odwołania udzielone T. B. przez dyrektora P. [...] S.A. W. B. Nie zostało natomiast przedstawione pełnomocnictwo udzielone W. B. przez organ uprawniony do reprezentacji spółki. Jak wynika zaś z odpisu KRS nr [...] organem uprawnionym do reprezentacji skarżącej spółki jest zarząd, przy czym do składania oświadczeń woli w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Jeżeli zatem przedłożone przez stronę dokumenty okazały się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, to organ winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a., w świetle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zaniechał realizacji tego obowiązku i z naruszeniem zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie sposób także podzielić poglądu organu, jakoby przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki mogło stanowić niewystarczające uzupełnienie braków formalnych odwołania wskazane w wezwaniu z dnia [...] marca 2019r. Zauważyć przede wszystkim należy, że w piśmie tym organ zastosował nieznaną przepisom k.p.a. konstrukcję wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w nieuprawniony sposób powołując się w podstawie prawnej tego wezwania na art. 64 § 2 k.p.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że powołany przez organ przepis nie pozostaje w związku z art. 134 k.p.a., skoro wyraźnie w art. 64 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział rygor pozostawienia podania bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia na wezwanie organu jego braków formalnych. W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne było stanowisko organu drugiej instancji co do konieczności stwierdzenia w niniejszej sprawie niedopuszczalności omawianego odwołania, wobec złożenia go przez podmiot nielegitymowany do reprezentowania strony postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wydanie, w trybie art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy z odwołania tego wynika, iż zostało ono wniesione w imieniu strony postępowania przez podmiot, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do skuteczności umocowania go do reprezentowania tej strony, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Należyte dochowanie wspomnianego obowiązku ma tym istotniejsze znaczenie, że wszelkie jego uchybienia przez organ odwoławczy prowadzić mogą do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie, a zarazem ostrożnie podchodzić do badania prawidłowości umocowania osoby wskazującej, że działa jako pełnomocnik strony postępowania, tak by w miarę możliwości zachować konstytucyjny standard postępowania, wynikający z opisanej wyżej zasady. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W świetle art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że brakiem formalnym pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy, obligującym organ do wystosowania wezwania na podstawie mowa w art. 64 § 2 k.p.a. jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa, przez co rozumie się jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis. Skoro – w myśl art. 33 § 3 k.p.a. – na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Co więcej, jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (zob. wyroki NSA z: 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14 i 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2131/16). Niewątpliwie zatem, jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, złożonego w imieniu skarżącego nie dołączono pełnomocnictwa, które zawierało prawidłowe umocowanie do działania w jego imieniu przez osobę wnoszącą ten środek zaskarżenia, to obowiązkiem organu było wezwanie osoby występującej jako pełnomocnik do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał dokonania czynności polegających na ponownym wezwaniu strony do złożenia ciągu pełnomocnictw, czy do potwierdzenia czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Zaniechanie takiego wezwania stanowi także naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. art. 6, 7, 9 i 10 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i przeprowadzi postępowanie w zakresie braków formalnych odwołania zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że do akt sądowych zostało złożone pełnomocnictwo ogólne dla W. B. z dnia [...] lipca 2015r. umocowujące go do podejmowania wszelkich czynności prawnych w imieniu i na rzecz skarżącej spółki podpisane przez wiceprezesa zarządu i prokurenta. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.