I OSK 138/20

Dnia 10 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 24/19 w sprawie ze skargi G.S. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o skreśleniu z listy słuchaczy studiów doktoranckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. ( sygn. akt III SAB/Łd 24/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę G. S. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w rozpoznaniu odwołania od decyzji o skreśleniu z listy słuchaczy studiów doktoranckich. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: I) prawa materialnego, to jest: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd oceny działań organu w oparciu o inne niż legalność kryterium i w konsekwencji uznaniu, iż skutek doręczenia nastąpił, pomimo ustalenia wystąpienia okoliczności świadczących o niespełnieniu przesłanek warunkujących przyjęcie domniemania doręczenia; II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd, że Rektor Politechniki [...], powołując się na domniemanie doręczenia, zasadnie uznał wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania za doręczone, podczas gdy faktycznie przesłanki warunkujące przyjęcie takiego domniemania nie zostały spełnione, a zatem skarżący nie został skutecznie wezwany do usunięcia braku formalnego odwołania i w konsekwencji pozostawienie przez organ odwołania bez rozpoznania było niezasadne, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd, że pozostawienie przez Rektora Politechniki [...] odwołania bez rozpoznania było prawidłowe, co doprowadziło do ustalenia, że organ nie pozostawał w bezczynności i w konsekwencji do oddalenia skargi, podczas gdy faktycznie skarżący nie został skutecznie wezwany do usunięcia braku formalnego odwołania, a tym samym organ, pozostawiając odwołanie bez rozpoznania, mylnie sądził, iż wystąpiły okoliczności zwalniające go z obowiązku prowadzenia postępowania, co stanowi o jego bezczynności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi a ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" Rektor Politechniki [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w przedmiotowej sprawie, sprowadzało się do oceny poglądu Sądu Wojewódzkiego, iż niezasadne było twierdzenie G. S., że Rektor Politechniki [...] pozostawał w bezczynności, gdyż nie mógł uznać wezwania (pismo z dnia 10 grudnia 2018 r.) do usunięcia braków formalnych odwołania za skutecznie doręczone skarżącemu ze względu na brak podwójnej awizacji przesyłki. Wyjaśnić przy tym trzeba, że powyższe wezwanie zostało skierowane przez Rektora Politechniki [...] do G. S. w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Łd 736/18), wydanego w sprawie ze skargi w/w na decyzję Rektora z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. W powyższym wyroku Sąd zaś stwierdził, że Rektor rozpoznał sprawę jako organ II instancji bez oceny warunków formalnych odwołania, które było niepodpisane przez stronę. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sytuacji braku formalnego odwołania organ odwoławczy winien wezwać odwołującego się w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 do usunięcia w/w braku formalnego. Realizując zatem wytyczne zawarte w w/w wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 5 grudnia 2018 r., Rektor Politechniki [...] – stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - wezwał, pismem z dnia 10 grudnia 2018 r., stronę do - jak wyżej wspomniano - usunięcia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni przez jego podpisanie pod rygorem pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Z niekwestionowanych ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało zaś, że pismo to zostało wysłane jako przesyłka polecona, która została skierowana na dwa adresy. Pierwszy z nich był adresem zamieszkania G.S. w Polsce ([...]) a drugi - miejscem wskazanym przez niego jako adres dla doręczeń w Niemczech. Przesyłka polecona skierowana na adres w [...] została dwukrotnie awizowana i jako niepodjęta w terminie przez adresata została zwrócona do organu. Powyższy sposób doręczenia tej przesyłki był zatem w pełni zgodny z treścią art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a. a zatem niewątpliwie można było w tym przypadku uznać, że – jak przewiduje to art. 44 § 4 k.p.a. - doręczenie przesyłki nastąpiło z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (14 dni). Odnosząc się natomiast do kwestii doręczenia przesyłki skarżącemu w Niemczech, stwierdzić należy, że jest rzeczą oczywistą, iż stosowanie prawa polskiego jest możliwe tylko na terenie Państwa Polskiego. W związku z powyższym, generalnie jeśli strona nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązana jest wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższa regulacja – z mocy art. 40 § 4 k.p.a. – nie dotyczy jednak osób mających miejsce zamieszkania lub pobytu w kraju będącym członkiem Unii Europejskiej. Podkreślić przy tym wypada, iż zarówno w prawie polskim, jak i prawie Unii Europejskiej nie istnieje żadna regulacja prawna dotycząca trybu doręczeń przesyłek pocztowych w postępowaniu administracyjnym. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że dla oceny doręczenia przesyłki skierowanej do skarżącego na jego adres do korespondencji w Niemczech a więc w państwie członkowskim Unii Europejskiej i konieczne było odwołanie się do regulacji zawartych w Regulaminie poczty listowej Światowego Związku Pocztowego sporządzonego w Bernie dnia 28 stycznia 2005 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 108, poz. 744), którego Rzeczypospolita Polska, w myśl Oświadczenia Rządowego z dnia 20 marca 2007 r., była związana tym Regulaminem (v. oświadczenie Dz.U. z 2007 r. Nr 108. poz. 746). Z postanowień zaś zawartych w szczególności w art. RL 137 ust. 3 pkt 3.1 Regulaminu wynikało, że gdy potwierdzenia odbioru przesyłki nie mógł podpisać adresat to było możliwe podpisanie go przez inną osobę do tego upoważnioną na mocy przepisów kraju przeznaczenia. Zgodnie zaś z RL 147 ust. 5 pkt 5.1, z zastrzeżeniem przepisów kraju przeznaczenia, przesyłki niedoręczalne winny być zwrócone do administracji pocztowej kraju nadania, której znaki opłaty znajdują się na przesyłce. Po myśli natomiast pkt 4.4 Ogólnych warunków Poczty Niemieckiej, określających zasady doręczania listów (Allgemeine Geschaftsbedingungen der Deutschen Post AG – Brief Natonal), przechowywanie przesyłek niedostarczonych winno trwać siedem dni roboczych (w tym soboty), począwszy od następnego dnia po próbie pierwszej dostawy, do odbioru przez odbiorcę. Istotne przy tym w tym przypadku było, że przepisy niemieckie nie przewidywały doręczania adresatowi powtórnego zawiadomienia. Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że skoro przepisy prawa polskiego miały moc obowiązującą tylko na terenie Państwa Polskiego oraz nie istniała żadna regulacja w prawie polskim i unijnym co do szczególnego trybu dokonywania doręczeń przesyłek w postępowaniu administracyjnym za granicą państwa, w którym przebywał nadawca, a przy tym to sam skarżący zwrócił się do organu o doręczanie mu pism na adres w Niemczech, nie wskazując przy tym adresu mailowego ani nie ustanawiając w Polsce pełnomocnika w sprawie (w tym pełnomocnika dla doręczeń), to nie istniała inna możliwość, aby doręczyć mu - w trybie zastępczym - przesyłkę pocztową zawierającą wezwanie organu. Przyjęcie zaś poglądu, prezentowanego przez skarżącego, a sprowadzającego się stanowiska, iż także w takim przypadku, dla uznania prawnej skuteczności doręczenia przesyłki, nadanej w Polsce, konieczne było jej dwukrotne awizowanie w innym państwie (członku Unii Europejskiej), choć jego przepisy prawne takiej awizacji nie przewidywały, było niemożliwe. Ani bowiem polski organ administracji publicznej (Rektor Politechniki ) ani Polska Poczta (polski operator pocztowy) nie mają bowiem żadnych kompetencji ani możliwości wymagać by poczta niemiecka stosowała na terenie Niemiec przepisy polskie. Przyjęcie zatem poglądu skarżącego w rezultacie prowadziło by do sytuacji, że nie odbierając wezwania organu de facto uniemożliwił by on procedowanie w prowadzonej przez organ sprawie. W związku z powyższym należało uznać, że ponieważ w przypadku doręczenia wezwania organu z dnia 10 grudnia 2018 r. na terenie Polski doręczenie to spełniało wymogi przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego (fakt niekwestionowany) a w przypadku doręczenia w/w korespondencji w Niemczech, dokonywanego na wniosek strony, przepisy tego kodeksu nie mogły mieć w ogóle zastosowania a zastosowanie miały przepisy Regulaminu poczty listowej Światowego Związku Pocztowego sporządzonego w Bernie dnia 28 stycznia 2005 r. oraz Ogólne warunki Poczty Niemieckiej, to zarzuty procesowe oparte na 151 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. nie mogły okazać się w tym przypadku skuteczne. Skoro zaś, oceniając sposób doręczenia przedmiotowego wezwania Rektora skierowanego do skarżącego, Sąd Wojewódzki oceny tej dokonywał, odnosząc się do treści regulacji prawnych, zawartych w m. in. w/w Regulaminie, który Rzeczypospolita Polska podpisała, to nie można było zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji dokonywał w analizowanej sprawie oceny działań organu wg innych kryteriów aniżeli kryterium legalności. W rezultacie więc, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjne nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.