II SA/Sz 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w K. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K., dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego (wys.16,03 m) w zakresie docieplenia ściany szczytowej zewnętrznej wraz z malowaniem fasady oraz wzmocnieniem balkonów w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] w K.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.- dalej jako "p.b."), wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. Organ I instancji wyjaśnił, że wskazany w zgłoszeniu budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, zaś planowane roboty budowlane mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania tego zabytku. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wniesienia sprzeciwu, a wykonanie robót objętych zgłoszeniem nie spowoduje ryzyka pogorszenia stanu zachowania zabytku, o czym świadczy opinia projektanta z dnia 8 listopada 2018 r. oraz brak jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatury w K. do zamiaru wykonania ww. robót po jego zawiadomieniu stosownymi pismami. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane polegające na remoncie elewacji budynku mieszkalnego wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować m.in. pogorszenie stanu zachowania zabytku (art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b.). Zdaniem organu II instancji, zakres zgłoszonych robót oraz ich przedmiot mogą istotnie naruszać stan zachowania zabytku znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków, jakim jest budynek przy ul[...]. Dlatego zasadnym jest, aby w sprawie rozstrzygano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie na podstawie zgłoszenia. Organ ustalił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Koszalina uchwalonego uchwałą MLII/594/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w strefie "B", tj. częściowej ochrony konserwatorskiej, dla której obowiązują ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zawarte w § 9 planu. Ponadto w ustaleniach szczegółowych dla terenu o symbolu B1 MW/U, na którym znajduje się przedmiotowy budynek (§17 ust. 1 pkt 3 lit. c planu), wskazano szczegółowe zakazy i nakazy obejmujące nieruchomość przy ul. [...]. Dalej Wojewoda wywiódł, że analiza akt sprawy dokonana z punktu widzenia wymagań określonych w art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b., uzasadnia możliwość spowodowania pogorszenia stanu zachowania zabytku w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji, w kontekście wymagań stawianych przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także konieczność zagwarantowania takiego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zgody na realizację inwestycji, w którym zbadany zostanie w pełnym zakresie (a więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę) jej wpływ na stan zachowania zabytku. Powyższe wskazania w realiach niniejszej sprawy stanowią o możliwości nałożenia na inwestora – w ramach uznania administracyjnego – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, niezasadne jest twierdzenie Wspólnoty, że brak odpowiedzi ze strony Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w K. na złożone pisma w sprawie uzgodnienia planowanych robót budowlanych stanowi o braku zastrzeżeń tego organu wobec zamiarów inwestora. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, na etapie udzielania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych organ w stosunku do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków jest zobowiązany uzgodnić projektowane prace z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b – przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie mimo, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem nie spowoduje ryzyka pogorszenia stanu zachowania zabytku, o czym świadczy załączona opinia projektanta oraz brak jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w K. do zamiaru wykonania ww. robót, - art. 30 ust. 6 p.b. – poprzez wniesienie sprzeciwu do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji – malowaniu, dociepleniu ściany szczytowej, remoncie balkonów w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy nie zachodziła żadna z przesłanek do wniesienia takiego sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 p.b., - art. 7, 77, 80 k.p.a. – poprzez pominięcie dowodu z oświadczenia projektanta, z którego wynika, że w wyniku wykonania zgłoszonych robót nie ma ryzyka pogorszenia stanu budynku, wręcz przeciwnie zmierzają one do zachowania go w należytym stanie, a także pominięcie okoliczności, że nie było żadnych zastrzeżeń ze strony Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w K. do zamiaru wykonania ww. robót, o których wykonaniu Inspektor ochrony zabytków zawiadomiony był dwukrotnie pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. oraz z 12 września 2018 r. i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń i uwag, a on jest organem najbardziej właściwym dla oceny zagrożeń dla zabytku - i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wykonanie zgłoszonych robót może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji zwracając się z wnioskiem o oddalenie skargi. W dniu 12 sierpnia 2019 r. do sądu wpłynęło pismo skarżącej opatrzone datą 2 sierpnia 2019 r., w którym oświadczyła, że zgłoszone przez nią prace zostały zaakceptowane przez Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. bez uwag. Wyjaśniła, że o pozwolenie na wykonanie prac wystąpiła do konserwatora pismem z dnia 8 grudnia 2016 r., zaś zgodę otrzymała dopiero 8 marca 2019 r., na potwierdzenie czego załączyła pismo ZWKZ w S. z dnia 8 marca 2019 r. dotyczące uzgodnienia w zakresie remontu-programu prac konserwatorskich dla elewacji kamienicy. Na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sąd postanowił przeprowadzić dowód z pisma skarżącej z dnia 2 sierpnia 2019 r. oraz pisma ZWKZ w S. z dnia 8 marca 2019 r. na okoliczność uzgodnienia prac będących przedmiotem zgłoszenia robót budowlanych z dnia 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a"). Przeprowadzona w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akty te nie odpowiadają prawu. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia oraz nałożeniu na ww. obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Materialnoprawną podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która w art. 28 ustanawia zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 p.b. wymienia inwestycje na które nie ma potrzeby uzyskiwania pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 p.b. określa, jakie inwestycje z wymienionych w art. 29, podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 p.b.). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 p.b.). Zgłoszenie inicjuje postępowanie uproszczone, w którym istnieje domniemanie "milczącej zgody" organu w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem chyba, że organ wniesie sprzeciw, po stwierdzeniu istnienia przesłanek z art. 30 ust. 6 p.b. bądź nałoży na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. W myśl ostatniego z przywołanych przepisów organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że planowane przez stronę skarżącą roboty budowlane polegające na remoncie elewacji budynku mieszkalnego w zakresie docieplenia ściany szczytowej zewnętrznej wraz z malowaniem fasady oraz wzmocnieniem balkonów w ścianie szczytowej budynku, wymagały z mocy prawa dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2c p.b.). Nie budzą także wątpliwości ustalenia organów, że budynek którego dotyczą objęte zgłoszeniem roboty budowlane, wpisany został do gminnej ewidencji zabytków i znajduje się na terenie ochrony konserwatorskiej przewidzianej przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Koszalina uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. nr XLII/594/2018. Natomiast rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy zasadnie organy w sprawie uznały, że zaistniała przesłanka umożliwiająca wniesienie w trybie art. 30 ust. 7 p.b. sprzeciwu i nałożenie na Wspólnotę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że konstrukcja prawa art. 30 ust. 7 p.b. dowodzi, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia nie ma charakteru bezwzględnego, skoro ustawodawca w tym przepisie przyznał organom uprawnienie do wyłączenia uproszczonego trybu uzyskania zezwolenia na wykonanie robót budowlanych i powrotu do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b. Co prawda taka możliwość oparta jest na uznaniu administracyjnym, tym niemniej ograniczona jest wyłącznie do sytuacji, w których istnieje zagrożenie: naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy, bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych bądź prowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Na gruncie badanej sprawy organy obu instancji stanęły na stanowisku, że zakres zgłoszonych robót budowlanych oraz ich przedmiot mogą naruszać stan zachowania budynku, będącego zabytkiem, a zatem zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w pełnym zakresie, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy jak i przedłożonego w toku postępowania sądowego przez skarżącą, stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. Delegatura w K. o wydanie "warunków remontu" balkonu zlokalizowanego na elewacji szczytowej budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. Kolejnym pismem z dnia 11 września 2018 r. wystąpił o dokonanie uzgodnień w zakresie remontu przedmiotowego budynku wielorodzinnego, załączając projekt ocieplenia ściany szczytowej i kolorystyki ściany frontowej i szczytowej. Oba wnioski do dnia zakończenia postępowania administracyjnego pozostawały bez odpowiedzi, co oznacza, że planowany remont nie został uzgodniony z właściwym organem zajmującym się ochroną zabytków. Jednakże sytuacja ta uległa zmianie, gdyż pismem z dnia 8 marca 2019 r. nr [...] Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. odpowiadając na wniosek z dnia 26 lutego 2019 r., dotyczący uzgodnienia w zakresie remontu – programu prac konserwatorskich dla elewacji budynku, zaakceptował program prac przedstawiony w dokumentacji pt. "Badania pierwotnej kolorystyki, rodzaju i właściwości użytych materiałów oraz program prac konserwatorskich dla elewacji frontowej i szczytowej budynku przy ul. [...]" opracowanej w kwietniu 2017 r. przez konserwatora dzieł sztuki mgr W. T., wskazując jednocześnie, że prace konserwatorskie powinny być prowadzone pod kierunkiem dyplomowanego konserwatora zabytków. Wprawdzie pismo to wpłynęło w toku prowadzonego postępowania sądowego, jednakże sąd na rozprawie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił o przeprowadzeniu dowodu z tego pisma. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie dla stanu zachowania zabytku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. jest organem właściwym dla oceny takiego zagrożenia. Skoro zatem ww. organ w piśmie z dnia 8 marca 2019 r. zaakceptował bez zastrzeżeń możliwość przeprowadzenia remontu elewacji frontowej i szczytowej budynku, to przyjąć należy, że odpadła podstawa do wniesienia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Istnienie bowiem pozytywnego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków co do zgłoszonych robót oznacza, że kwestia wpływu robót na stan zachowania zabytku została przez uprawiony organ rozstrzygnięta, a zatem nie zachodzi już konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i uzgodnienia w trybie art. 39 ust.3 p.b. projektowanych prac z konserwatorem zabytków. Podsumowując, przedstawiona wyżej argumentacja dowodzi, że jakkolwiek wniesienie sprzeciwu, przy braku stanowiska konserwatora zabytków co do zamiaru prowadzenia przez skarżącą prac budowlanych w obiekcie wpisanym do gminnego rejestru zabytków, na etapie postępowania administracyjnego mogło wydawać się uzasadnione, to jednak dowód przeprowadzony przez sąd wskazuje, iż uzyskanie pozwolenia na budowę na ocieplenie zabytkowego budynku i remont balkonu stało się zbędne. Podkreślić bowiem należy, że celem uzyskania pozwolenia na budowę było objęcie prac budowlanych nadzorem konserwatorskim. Skoro uzgodnienia w tym zakresie zostały dokonane, to zgłoszenie robót stało się wystarczające ich do legalnego prowadzenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł, która została uiszczona tytułem wpisu od skargi.