II SA/Sz 575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] 2018 r. Nr [...] Wójt Gminy B. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 36 pkt 2 lit. o, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ppkt a, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) i § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), na skutek wszczęcia przez Ośrodek Pomocy Społecznej w B. postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P. , ustalił odpłatność za pobyt K. Z. ponoszoną przez J. H. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że miesięczny koszt utrzymania w DPS w okresie [...] stycznia 2017 r. do [...] lutego 2017 r. wynosił [...] zł miesięcznie, natomiast od [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. [...] zł miesięcznie. K. Z. jest mieszkanką Domu Pomocy Społecznej w P. , z uwagi na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Biorąc pod uwagę powyższe, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B. stanął na stanowisku, zgodnie z którym za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P. należało ustalić odpłatność na zasadach oraz w trybie art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Dochód 3 osobowej rodziny J. H. wynosi [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Posiadany dochód przekracza 300 % kryterium dochodowego osoby w rodzinie, tj. (514,00 x 300%= [...] zł). Odpłatność J. H. wynosi [...] zł. Decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny, tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. W tym miejscu organ I instancji powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. H., zarzucając rażące naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 10 k.p.a. Zdaniem odwołującego się wydanie decyzji nie poprzedziło żadne postępowanie i nie została wydana decyzja zobowiązująca go do uiszczenia opłaty. Organ ustalił jedynie odpłatność za pobyt K. Z. w domu opieki społecznej. Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508), po rozpatrzeniu odwołania J. H., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył na treść art. 54 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i podkreślił, że decyzja ustalająca opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. W decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez ustalenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w cyt. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Zaskarżoną decyzją, podjętą na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. ustawy, organ ustalił wobec J. H. wysokość opłaty [...] zł miesięcznie, biorąc pod uwagę jego wynagrodzenie z roku 2017 w wysokości [...] zł (informacja z Urzędu Skarbowego w B.-B.) podzielone na 12 miesięcy = [...] zł i następnie podzielone przez 3 osoby = [...] zł. Różnica pomiędzy tą kwotą a kwotą nieprzekraczającą 300% dochodu (1.542,00 zł) wyniosła [...] zł. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu osób zobowiązanych, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiący. Decydujące znaczenie dla określenia dochodu miał zatem moment złożenia wniosku o umieszczenie osoby w DPS, co wynika z treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. o domach pomocy społecznej. Kolegium wskazało dalej, że K. Z. została skierowana na podstawie własnego wniosku złożonego przez zainteresowaną do Domu Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] 2015 r., gdzie przebywa na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2015 r. Według decyzji zmieniającej z dnia [...] 2017 r. odpłatność ponoszona przez podopieczną wynosi [...] zł miesięcznie. Osobami zobowiązanymi według art. 61 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy są synowie J. H. i M. Z.. Organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał J. H. do podpisania umowy dotyczącej ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Umowa ta miała być zawarta z dniem [...] lutego 2017 r. na kwotę [...]zł. Umowa nie została przez wezwanego podpisana. Następnie, organ I instancji, wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do MOPS w B.-B. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z J. H.. Wywiad został przeprowadzony [...] stycznia 2018 r. Według ustaleń tego wywiadu organ uznał, iż sytuacja socjalno-bytowa, w tym wysokość przekroczenia kryterium dochodowego rodziny na osobę w rodzinie pozwala na partycypowanie w kosztach pobytu matki w DPS. Na podstawie powyższych dokumentów organ zobowiązał poprzednio J. H. do zapłaty kwoty [...]zł za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. na poczet opłaty za pobyt K. Z. w DPS. Kolegium decyzją z dnia [...] 2018 r. uznało, że w aktach sprawy brak jest udokumentowania wszczęcia postępowania organu w sprawie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS w P. obciążającej J. H. oraz udokumentowania, iż organ I instancji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Brak jest decyzji określającej, iż J. H. jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i ustalającej wysokość opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej, musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna); (vide: wyrok NSA sygn. akt I OSK 653/12). Z kolei decyzją z dnia [...] 2017 r. organ ustalił wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez Gminę B. za okres od [...].08.2015 r. do [...].12.2016 r. na pokrycie kosztów pobytu K. Z. w Domu Pomocy Społecznej na kwotę [...]zł i jednocześnie zobowiązał J. H. do zwrotu ww. kwoty na rzecz Gminy B.. Analiza akt sprawy wówczas wykazała, że organ I instancji nie wydał decyzji w sprawie ustalenia odpłatności dla J. H. za pobyt K. Z. w DPS. W powyższych okolicznościach Kolegium decyzją z dnia [...] 2018 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji kolejny raz wydał błędną decyzję, ustalając opłatę za 2017 r. Nie można żądać zwrotu wniesionej opłaty przez gminę od osób ustawowo zobowiązanych, jeżeli wcześniej nie została wydana decyzja ustalająca dla nich opłatę. Osoby zobowiązane winny znać warunki odpłatności za pobyt osoby bliskiej w DPS, aby nie być zaskoczonym wysokością tej opłaty, ustalonej dopiero w decyzji nakazującej zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Powyższe stanowisko Kolegium zawarło już w swoich wcześniejszych decyzjach, jednak organ ponownie wydał decyzję ustalającą zwrot opłaty za okres wsteczny, pomimo iż wcześniej nie była wydana decyzja ustalająca miesięczną odpłatność strony odwołującej się za pobyt matki w DPS w P., od której przysługiwałoby stronie odwołanie i dopiero w przypadku prawomocnej decyzji ustalającej odpłatność danej osoby organ mógłby w przypadku niewywiązywania się przez stronę z ustalonego obowiązku wydać decyzję zobowiązującą stronę do zwrotu kwot poniesionych zastępczo przez gminę, a w przypadku również niewywiązania się z tego obowiązku dochodzić zwrotu należności na drodze sądowej. W niniejszej sprawie należy zatem przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Prokurator Rejonowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] 2018 r. stanowi decyzję o zwrocie wydatków poniesionych zstępczo przez Gminę B. na poczet opłat za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P. tj. decyzję, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, - art. 59 ust. 1 i art. 61 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] 2018 r. nie może obejmować okresu sprzed wydania decyzji ustalającej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z ustawy o pomocy społecznej wynika, że zobowiązanie do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wobec osób wskazanych w art. 61 ust 2 pkt 2 ustawy oraz ustalenie tej opłaty może nastąpić zarówno w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, jak i w umowie, o której mowa w art. 103 ustawy, a także istnieje możliwość połączenia obu tych form (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 roku sygn. I OPS 7/17). Jak wynika z powyżej wskazanych okoliczności, organ I instancji podejmował dwukrotne próby zawarcia z J. H. umowy w myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a następnie wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nakładającą na J. H. obowiązek ponoszenia za pobyt matki w domu pomocy społecznej od stycznia do grudnia 2017 r. i ustalił jej wysokość. Wcześniej organ I instancji decyzjami z dnia [...] 2017 r. i [...] 2018 r. zastosował ten niedopuszczalny mechanizm, którym bez wydania decyzji ustalającej na podstawie art. 59 ust 1 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy domagał się zwrotu zastępczo poniesionych opłat od J. H. za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W tym przypadku słusznie Kolegium wyeliminowało z obrotu prawnego wadliwe decyzje organu I instancji. Prokurator nie zgadza się z argumentem Kolegium, że decyzja ustalająca obowiązek odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej K. Z. nie może obejmować okresu wstecznego. To ustawodawca zdecydował, iż powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje, począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. I OSK 1952/18, LEX nr 2582944). W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 650 ze zm.) polegającym na uchyleniu niewadliwej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie przed Wójtem Gminy B. nie stało się bezprzedmiotowe i wobec tego nie zachodziła podstawa do jego umorzenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.). Przypomnieć należy, że uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy art. 54 - 66 tej ustawy. Wynikają z nich następujące zasady: pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny (art. 60); opłatę ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do DPS (art. 59 ust. 1); istnieje określona ustawowo kolejność osób zobowiązanych od wnoszenia opłat za pobyt w takiej placówce, albowiem w pierwszej kolejności zobowiązanym jest mieszkaniec, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (art. 61 ust. 1 pkt 1), zaś w następnej kolejności są nimi: małżonek podopiecznego, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3). Ustawodawca w art. 61 ust. 3 ustawy wprowadził również zasadę, w myśl której, jeśli z ponoszenia opłat nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, z tym jednak skutkiem, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Należy podkreślić, co słusznie akcentują Prokurator w skardze, jak i Kolegium w swojej decyzji, że zasadą jest obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17). Ponadto w uzasadnieniu uchwały z 11 czerwca 2018 r. NSA wskazał, że dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje, począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu rację ma skarżący, iż decyzja Wójta Gminy B. rozstrzyga o obowiązku syna do ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Opieki Społecznej, ustalając odpłatność miesięczną w określonej wysokości, za okres wstecz od daty podjęcia decyzji, co jak wynika z powołanej uchwały, jest jak najbardziej prawidłowe. Uwzględniając stanowisko Prokuratora Rejonowego w K., należy podkreślić, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności faktyczne lub prawne, które wpłynęłyby na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniłyby postępowanie organu I instancji bezprzedmiotowym. Organ II instancji błędnie ocenił, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] 2018 r. stanowi decyzję orzekającą o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę B. na poczet opłat za pobyt K. Z. w Domu Pomocy Społecznej w P. Jak wynika bowiem z treści tej decyzji, organ I instancji konkretnie ustalił dla zobowiązanego syna J. H. odpłatność za pobyt K. Z. w Domu Opieki Społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Nie ulega wątpliwości Sądu, że tak skonstruowane rozstrzygnięcie konkretyzuje i indywidualizuje obowiązek J. H. do partycypowania w kosztach za pobyt matki w Domu Opieki Społecznej w roku 2017. Jest to więc decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.). Tymczasem Kolegium z niezrozumiałych przyczyn uznało, że wskazana decyzja jest kolejną błędną decyzją w sprawie, wydaną – tak jak poprzednie (wyeliminowane z obrotu prawnego) decyzje – na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji tej błędnej kwalifikacji rozstrzygnięcia organu I instancji, mając na uwadze zasadę pierwszeństwa decyzji w tego rodzaju sprawach, o której mowa w przytoczonej uchwale, Kolegium uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Powyższe świadczy o niewłaściwym zastosowaniu przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury w sposób istotny dla wyniku końcowego sprawy i podlega uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni zaprezentowane w uzasadnieniu stanowisko Sądu i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. merytorycznie rozpozna sprawę na nowo, w jej całokształcie, w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za rok 2017, jaką winien ponieść J. H. ustawowo zobowiązany do udziału w kosztach pobyty matki w Domu Opieki Społecznej. Kolegium musi pamiętać o zweryfikowaniu danych dochodowych rodziny zobowiązanego oraz sposobu ustalenia przedmiotowej opłaty i przeprowadzonych działań matematycznych w celu obliczenia wartości końcowej, tj. kwoty odpłatności. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – uchylił zaskarżoną decyzję.