I SA/Wa 881/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku S. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczonej, przedmiotowej nieruchomości, utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Powyższe postanowienia zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] lutego 1980 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność K. K., S. K. oraz K. L. Decyzją z [...] maja 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za składnik gruntowy, natomiast uchylił w części ustalającej odszkodowanie za budynek. Pismem z [...] sierpnia 1997 r. K. L., K. K. i S. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych. Decyzją z [...] czerwca 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Decyzją z [...] stycznia 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 1999 r. nr [...]. Wyrokiem z 27 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 234/200 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 1999 r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2000 r. Decyzją z [...] stycznia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, natomiast odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Strony nie wystąpiły na podstawie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. Pismem z [...] grudnia 2002 r. K. K., S. K. i K. L. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 234/2000 przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wyrokiem z 13 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 3042/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Postanowieniem z 1 marca 2004 r. sygn. akt I OSK 109/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną K. K. i S. K. od powyższego wyroku. Pismem z [...] września 2004 r. S. K. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. Decyzją z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r., nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] kwietnia 2005 r. Prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. i S. K. na powyższą decyzję. Pismem z [...] października 2018 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2001 r. nr [...]. Pismem z [...] lutego 2019 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Zaskarżoną decyzją Organ utrzymał ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Organ wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r. prawidłowo ocenił, że kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 dokonał oceny decyzji Ministra Infrastruktury i oddalił skargę stron na tę decyzję. Organ wskazał, że wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie, która podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej. Organ podniósł, że w związku z tym ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Takie działanie, zdaniem Organu, skutkowałoby naruszeniem zasady res iudicata i nieważnością postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. K. zaskarżając je w całości. Wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności rażąco narusza prawo, jest bezzasadna i sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania odnosząc się głównie do kwestii ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest bowiem przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Przesłanka przedmiotowa objęta jest z kolei sformułowaniem "uzasadnione przyczyny". Analiza orzecznictwa i doktryny w zakresie interpretacji tego sformułowania pozwala na przyjęcie, że chodzi o przeszkody wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Jednak samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno sytuacja gdy w tej samej sprawie w postępowaniu administracyjnym zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie. Oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, lub okoliczności znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania. Zatem do rozważenia pozostała okoliczność czy zaistniała przesłanka przedmiotowa sprzeciwiająca się wszczęciu postępowania w tej sprawie, czy postepowanie w tej sprawie już się toczyło i czy było tożsame. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1980 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1980 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Mianowicie decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2002 r. zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 dokonał oceny decyzji Ministra Infrastruktury i oddalił skargę stron na tę decyzję. Organy prawidłowo uznały zatem i oceniły, że skarżący żąda ponownie wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie, która podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej i jest ostateczna. Niedopuszczalne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej gdyż wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Sąd zwraca uwagę, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.