II SA/Gl 308/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] nr [...] , działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz.1945, ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 105 § 1 i art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalonego przez Radę Miejską W. uchwałą nr XXV/255/16 z dnia 7 grudnia 2016 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 6993 z dnia 21 grudnia 2016 r.: 1) odmówił umorzenia postępowania o ustalenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości zbytej działki nr 1 , położonej w W.w rejonie ul. L.; 2) ustalił M. K. (dalej: skarżąca) opłatę planistyczną w wysokości 17.250 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej ww. działki, skutkiem uchwalenia miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta W. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca dokonała sprzedaży działki nr 1 w dniu [...] na rzecz M. G. (dalej-nabywca), której właścicielką była od dnia [...] która to działka, zgodnie z obowiązującym aktualnie planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta W., oznaczona jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których obowiązuje 30 % stawka służąca naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w uprzednio obowiązującym planie do dnia 31 grudnia 2003 r. teren ten był oznaczony jako obrzeżne kompleksy rolne o funkcji żywicielskiej. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony w dniu [...] a następnie zaktualizowany w dniu [...]. Z uwagi na brak miejscowego planu w latach 2004 do 2016 r. wartość rynkowa sprzedanej działki została wyceniona w trzech wariantach. Wobec powyższego, wzrost wartości nieruchomości ustalono na kwotę 57.500 zł, co po zastosowaniu 30 % stawki opłaty planistycznej daje kwotę 17.250 zł. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Organ czynił starania by przesłuchać świadków, lecz bezskutecznie. W charakterze strony została jedynie przesłuchana skarżąca, a jej wyjaśnienia nie wniosły nic nowego do sprawy. Pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 28 maja 2018 r., wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za 1 zł, gdyż nie było to zbycie odpłatne o charakterze ekwiwalentnym. Natomiast w postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, iż było to zbycie odpłatne. Pismem z dnia 18 września 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 88 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków M. D. i M. G., wskutek czego organ pierwszej instancji zaniechał dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przesłuchania świadków oraz nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. poprzez niepełną, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i pominięcie zeznań strony skarżącej; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe zastosowanie, będące konsekwencją przyjęcia, że określenie treści czynności "sprzedaż" przy przyjęciu ceny (1 złoty) jest zbyciem nieruchomości, uzasadniającym ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji - gdy czynność taka jest nieodpłatna i nie stanowi zbycia w rozumieniu ww. przepisów. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uzupełniania materiału dowodowego o pominięte dowody, o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielono ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że ocena materiału dowodowego przed wydaniem decyzji powinna być wszechstronna, pod warunkiem, że ocena tego materiału odbędzie się w ramach kompetencji organu dokonującego takiej oceny. Natomiast wartość nieruchomości, a nie jej cenę określa rzeczoznawca majątkowy, a dla organów bez znaczenia jest to, jaka cena ustalona była w umowie sprzedaży, a jaka jest jej wartość rynkowa. Znaczenie ma tylko to, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu wzrosła wartość nieruchomości w stosunku do jej wartości sprzed uchwalenia planu. Pismem z dnia 11 marca 2019 r. skarżąca przez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 88, art. 15 w zw. z. art. 136 § 1 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków M. D. i M. G., wskutek czego organ zaniechał dokonania niezbędnych czynności oraz nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15 i art. 80 k.p.a. przez niepełną, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i pominięcie zeznań strony skarżącej, - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie z urzędu postępowania, gdy wydanie decyzji zależne jest od zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie ważności przedmiotowej umowy sprzedaży, - naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 oraz w ust. 5 i ust. 6 u.p.z.p. przez wadliwe zastosowanie, będące konsekwencją przyjęcia, że określenie treści czynności "sprzedaż" przy przyjęciu ceny 1 złoty jest odpłatnym zbyciem nieruchomości, uzasadniającym ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji - gdy czynność taka nie jest ekwiwalentna i odpłatna oraz nie stanowi zbycia w rozumieniu ww. przepisów. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymała argumentację odwołania, podkreślając przy tym, że umowa sprzedaży jest nieważna. Wbrew twierdzeniom organu, skarżąca w swoim wniosku o przesłuchanie powyższych świadków wskazała okoliczności na które mieli zostać przesłuchani. Mieliby zeznać na okoliczność "sprzedaży" przedmiotowej nieruchomości, udzielenia przez skarżącą na rzecz M. D. pełnomocnictwa, a także ustalenia, kto faktycznie zarządzał przedmiotową nieruchomością. W konsekwencji przez przesłuchanie powyższych świadków w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzone zostałyby zeznania skarżącej, że nabycie przez nią nieruchomości w dniu[...] . nastąpiło na prośbę M. G., z którym pozostawała wówczas w nieformalnym związku; prośba ta podyktowana była tym, że M. G. nie był rozwiedziony i chciał uniknąć nabycia nieruchomości do majątku wspólnego. Późniejsza "sprzedaż" nieruchomości za kwotę 1 zł odbyła się poza skarżącą z wykorzystaniem pełnomocnictwa udzielonego M. D. Przyjęcie powyższych ustaleń faktycznych prowadzi zaś do ustalenia, że umowa sprzedaży z dnia [...] jest nieważna. Zatem brak było podstaw do naliczenia renty planistycznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy dokonały prawidłowej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona prawidłowo zarówno co do wysokości, jak i zastosowanej podstawy prawnej. Zarzuty skargi sprowadzają się w swej istocie do ważności umowy sprzedaży rzeczonej nieruchomości. W ocenie Sądu, organ słusznie zauważył, że nie jest on władny do oceny ważności takiej umowy, albowiem jest to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 19 k.p.a. stanowi znowuż, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ, jak i Sąd administracyjny nie są władne, by samodzielnie kwestionować akty notarialne. Nie było również podstaw do zawieszenia postępowania, nie wystąpiło bowiem żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." W razie pojawienia się nowych dowodów w sprawie, co najwyżej byłaby podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.). Pojęcie "zbywa" z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oznacza przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej czynności prawnej. Nie ma podstaw, aby tym pojęciem obejmować przypadki zbycia prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości – jak w wypadku darowizny – pod tytułem darmym. Sprzedaż nieruchomości za kwotę 1 złotych jest zbyciem w drodze odpłatnej czynności prawnej. Już samo oznaczenie zawartej umowy w akcie notarialnym świadczy o odpłatnym jej charakterze, jako że była to umowa sprzedaży a nie darowizny. Przy tym "Umowa sprzedaży ze swej istoty jest umową o charakterze odpłatnym. Odpowiednikiem świadczenia sprzedawcy jest umówiona cena (...)" (Z. Gawlik, Komentarz do art. 535 Kodeksu cywilnego, LEX-el., teza 6). Art. 36 ust. 4 u.p.z.p. mówi jedynie o "wzroście wartości nieruchomości", a ten jest niezależny od kwoty sprzedaży. Jeśli, ktoś zbywa nieruchomość poniżej wartości, to nie jest żaden argument, który miałby uzasadniać uwzględnienie skargi. Tym bardziej nie podlegają tu weryfikowaniu przesłanki tak ustalonej kwoty i ekwiwalentność świadczeń. Stąd też opłata planistyczna została ustalona w oparciu o rynkową wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Organ zebrał i ocenił materiał dowodowy prawidłowo. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że przesłuchanie powołanych świadków na okoliczność ważności umowy nie wniosłyby nic nowego do ustaleń faktycznych sprawy. Wyjaśnienia strony także nie mogły podważyć ustaleń organów. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako oczywiście nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.