II OSK 1371/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 182/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2018 r. znak: SKO.ZP/415/779/2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 182/19 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 grudnia 2018 r. znak: SKO.ZP/415/779/2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Krakowa ostateczną decyzją z 23 maja 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami składającego się z 2 naziemnych części połączonych wbudowanym garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], przebudowie istniejącej drogi na działce nr [...] i budowie zjazdu z działki nr [...], przy ul. [...] w K. W dniu 20 grudnia 2017 r. A. B. wniósł o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że jest właścicielem działek nr [...] i [...], które znajdowały się na obszarze oddziaływania inwestycji i z tego powodu powinien być stroną postępowania. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 10 października 2018 r. odmówił - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji z 23 maja 2016 r. ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca był stroną postępowania, zaś korespondencję kierowano do niego na adres ul. [...], K., wymieniony w ewidencji gruntów i budynków jako miejsce jego stałego pobytu. W ocenie organu strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, bowiem zaniedbała obowiązek zgłoszenia zmiany danych w tym rejestrze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów k.p.a., podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, bowiem organ nieprawidłowo zawiadomił go o prowadzonym postępowaniu i nieskutecznie doręczył decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium zgodnie z prawem przyjęło, że organ prowadzący postępowanie zakończone ostateczną decyzją miał prawo ustalić miejsce zamieszkania skarżącego poprzez skorzystanie z danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Sąd powołał się w szczególności na art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Organ zwyczajnego postępowania administracyjnego skorzystał z prawem dopuszczonej możliwości ustalenia miejsca stałego zamieszkania, a brak aktualizacji danych w tym zakresie przez skarżącego pomimo takiego obowiązku umiejscowił w ocenie Sądu Wojewódzkiego właśnie po stronie skarżącego element zawinionego braku udziału w tym postępowaniu. Skargę kasacyjną złożył A. B., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jako przepisu o doręczaniu pism w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy daje on podstawę jedynie do planowania przestrzennego, a także uznanie przez organ, że rejestr gruntów ma nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczania im pism w postępowaniu administracyjnym, bowiem dane podane w ewidencji gruntów są w zakresie adresu zamieszkania właścicieli nieruchomości aktualne i wiążące dla organów administracji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem organ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 40 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo że organy odmówiły uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ze względu na nieprawidłowe zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu i bezskuteczne doręczenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, spowodowane błędnym ustaleniem przez organ adresu strony; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie pisma za doręczone polegające na mylnym przyjęciu tzw. fikcji prawnej doręczenia podczas gdy było to pierwsze pismo skierowane do strony w tej sprawie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strona powinna zawiadomić organ o zmianie swojego adresu jeszcze przed doręczeniem jej pierwszego pisma w sprawie; 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia miejsca pobytu strony, a także pominięcie okoliczności, na które powoływał się skarżący, i dokumentów, których kopie przedłożył do akt sprawy, oraz skutków prawnych z nich wynikających; 6. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i przyjęcie, że skarżący nie udowodnił swojego miejsca stałego pobytu pod innym adresem niż zostało to ustalone przez organ; 7. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ukierunkowane na negatywne rozpatrzenie wniosku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości oraz miejsce ich pobytu stałego lub siedziby (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Zgodzić się wprawdzie należy z autorem skargi kasacyjnej, że wymienione w powołanym przepisie dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków nie są wiążące – co do zasady - dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wyjątkiem są tu na przykład przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które wskazują, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wysyłany jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 ww. ustawy). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiej regulacji nie zawierają. Jednak nie oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może z tych danych korzystać. Jest to jak najbardziej dozwolone. Co więcej, na taką metodę ustalania danych jako podstawową wskazuje art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z tym przepisem dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego, którego jedną z form – mającą zastosowanie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (por. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podkreślić przy tym trzeba, że przy korzystaniu z danych adresowych zawartych w ewidencji gruntów i budynków organ powinien zachować niezbędny krytycyzm i w sytuacji powzięcia wątpliwości skonfrontować je z treścią innych rejestrów urzędowych czy dokumentów. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w K. uznał za stronę tego postępowania A. B. i zawiadomił go o toczącym się postępowaniu na adres wymieniony w ewidencji gruntów i budynków, tj. ul. [...], K. Przesyłki kierowane do strony jako niepodjęte powróciły do nadawcy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z akt sprawy nie wynika, aby organ miał jakiekolwiek podstawy do kwestionowania prawidłowości adresu strony. Skarżący nie wykazał, że Prezydent Krakowa w toku prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy miał jakiekolwiek podstawy do kwestionowania adresu wynikającego z ewidencji. Bezsporne jest, że zwrócona korespondencja nie zawierała dopisków mogących sugerować, że taka osoba nie mieszka pod tym adresem. Skarżący ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił też, jakich dokumentów i okoliczności organ nie wziął pod uwagę. Załączone do wniosku o wznowienie postępowania kserokopie dokumentów amerykańskich (prawa jazdy i paszportu) nie stanowią dowodu na to, że Prezydent Krakowa w toku prowadzonego postępowania zwyczajnego wiedział (lub mógł przypuszczać), że skarżący zmienił miejsce zamieszkania. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że organ miał (lub powinien mieć) wiedzę o treści tych dokumentów. Ponadto podkreślić należy, że w myśl art. 22 ust. 2 zd. pierwsze ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne to podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Organ miał więc podstawy do przyjęcia, że dane zawarte w ewidencji są aktualne. Natomiast brak zgłoszenia przez skarżącego zmiany adresu – co również jest okolicznością bezsporną – wskazuje wprost na to, że strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy. Cytowany wyżej przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zgłoszenia zmiany adresu. Przepis ten jednoznacznie wskazuje też, że zgłoszenia należy dokonać właściwemu miejscowo staroście. Nie można zatem uznać za skuteczne zgłoszenia zmiany tych danych konsulowi. Takie zgłoszenie nie może świadczyć o braku winy strony. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 40 i art. 77 § 1 k.p.a. ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a., bowiem żaden przepis k.p.a. nie wyłącza możliwości stosowania tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., do pierwszego pisma kierowanego do strony w danej sprawie. Nieusprawiedliwione są także zarzuty art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. ani art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że A. B. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy ze swojej winy, zatem nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyczerpująco odniósł się również do wszystkich zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.