II SA/Wr 456/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzja z dnia (...) kwietnia 2011 r. (znak: (...)) Starosta L. stosując przepisy art. 52, art. 53, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 128, art. 131, art. 132 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. poz. 2019 z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego udzielił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na czas określony tj. do dnia 12 kwietnia 2031 r. W zakresie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego uwzględniono pobór wody podziemnej z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C. w ilości: Q max h – 13 m³/h i Q śr d – 216 m³/d oraz odprowadzanie popłuczyn do rowu melioracyjnego na działce nr (...), obręb C.co trzy dni w ilości: Q dob śr = 63,00 m³/d i Q max h = 31,50 m³/h. Powołując się na opisane powyżej pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty L. z dnia(...)kwietnia 2011 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni we W. ustaliła – w formie informacji rocznej (Nr (...), W., (...)) Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. opłatę stałą na usługi wodne za okres 1 stycznia 2019 - 31 grudnia 2019 w wysokości: 1) 659,00 PLN (słownie: sześćset pięćdziesiąt dziewięć złotych) za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C.; 2) 267,00 PLN (słownie: dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Łączną kwotę do zapłaty określono w informacji rocznej na 926,00 PLN (dziewięćset dwadzieścia sześć złotych). Ponadto podano w informacji rocznej terminy płatności i kwoty poszczególnych rat kwartalnych. Reklamacja złożona przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. nie została uznana przez Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który decyzją z dnia (...) maja 2019 r. (znak: (...)), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 298 pkt 1 i art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2268 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu administracyjnego określił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. za okres 1 stycznia 2019 r. (w decyzji podano 2018 r. w ocenie Sądu omyłkowo) – 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 926,00 PLN (słownie: dziewięćset dwadzieścia sześć), w tym: 1) 659,00 PLN (słownie: sześćset pięćdziesiąt dziewięć złotych) za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C.; 2) 267,00 PLN (słownie: dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że wcześniej wysokość przedmiotowej opłaty stałej została ustalona w informacji rocznej doręczonej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. w dniu 11 kwietnia 2019 r., a nieuznanie złożonej reklamacji obligowało organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej (jak podano w uzasadnieniu za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r.). W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Zarządu Zlewni we W. PGWWP wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego "wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych". Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że "do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód". Następnie organ orzekający podał, że opłata stała za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 13,00 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00361 m³/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie"). Określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 122 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 31,50 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00875 m³/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 10 ust. 1 rozporządzenia. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze działająca w imieniu skarżącego Zakładu Dyrektor, zaskarżając wydaną w sprawie decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w całości, zarzuciła jej: 1) rażące naruszenie art. 271 ust. 1 pkt. 1 i 4 oraz ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.- Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), polegające na nieprawidłowej wykładni tych przepisów, a w szczególności zawartych w nim sformułowań: "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" oraz "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s", na niekorzyść skarżącego. 2) rażące naruszenie art. 7a ust. 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z interpretacją treści art. 271 ust. 1 pkt. 1 i 4 oraz ust. 2 i ust. 5 cytowanej j.w. ustawy na niekorzyść skarżącego, mimo że wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego Zakładu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Starosta L. w udzielonym Zakładowi decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. pozwoleniu wodnoprawnym ustalił: A. dwie wartości dotyczące ograniczenia ilości poboru wody podziemnej, tj: 1) średnio dobowy pobór wody podziemnej (Q śr d) w ilości: 216 m³/d, 2) maksymalny godzinowy pobór wody podziemnej (Q max h) w ilości: 13 m³/h, oraz B. dwie wartości dotyczące ograniczenia ilości odprowadzania ścieków, tj: 1) średnie dobowe odprowadzanie ścieków (Q śr d) co trzy dni w i/ości: 63,00 m³/d, 2) maksymalne godzinowe odprowadzanie ścieków (Q max h) co trzy dni w ilości: 31,50 m³/h, Maksymalny godzinowy pobór wód podziemnych oraz maksymalne godzinowe odprowadzanie ścieków są wartościami chwilowymi i nie powinny być brane pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty stałej, ponieważ takie ilości przez cały rok pozwoliłyby na: – pobór wody podziemnej w ilości 113 880 m³ oraz – odprowadzenie ścieków (popłuczyn wody) w ilości 91 980,00 m³, co byłoby niezgodne z wydanym pozwoleniem, które zezwala – pobrać wodę podziemną dobowo 216 m³, co daje rocznie 78 840 m³ wody oraz – odprowadzić ścieki co trzy dni dobowo 63 m³, co daje rocznie wartość 7 665 m³ ścieków. Pobór większej ilości wody niż 78 840 m³ wiązałoby się również z naliczeniem opłat podwyższonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Również odprowadzenie ścieków w postaci popłuczyn, w ilości większej od 7 665 m³, wiązałoby się z naliczeniem opłat podwyższonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącego Zakładu miarodajnymi a zarazem realnymi i sprawiedliwymi oraz zgodnymi z cytowanymi przepisami wartościami w zakresie ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wody podziemnej oraz odprowadzenie ścieków (popłuczyn wody) do wód lub do ziemi, powinny być wartości ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym w oparciu o: – średnio dobowy pobór wody podziemnej z ujęcia oraz – średnio dobowe odprowadzanie ścieków( popłuczyn). Oznacza to, że Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie uwzględnił reklamacji z dnia (...) kwietnia 2019 r. określając opłatę stałą w wysokości 926,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości C. oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, naruszył cytowane przepisy a zwłaszcza zasadę określoną w art. 7a ust. 1 k.p.a. oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo. Stanowisko organu orzekającego jest zdaniem strony skarżącej niesłuszne i niezgodne z prawem. Stwierdzenie, że "opłata jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych, jak i przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych", nie ma zastosowania w rzeczywistości, ponieważ ilość odprowadzonych ścieków (popłuczyn wody) w ubiegłych latach była dużo poniżej wyliczonej jak wyżej średniej rocznej wartości tj.: w 2018 r.: wyniosła: 2 922,9 m³, w 2017 r.: 2874,9 m³, w 2016 r.: 2910 m³, w 2015 r.: 2903,2 m³. Również rzeczywista ilość pobranej wody w ubiegłych latach była dużo poniżej wyliczonej jak wyżej średniej rocznej wartości tj.: w 2018 r. wyniosła: 72 518 m³, w 2017 r.: 63 026 m³, w 2016 r.: 59 661 m³, w 2015 r.: 59 244 m³. Z powyższego wynika, że odbiór ścieków (popłuczyn) oraz pobór wody podziemnej w ilościach maksymalnych godzinowych, oznaczałby ilości nierealne i wręcz niemożliwe. W doręczonej Sądowi w dniu 8 lipca 2019 r. odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek organ przedstawił w porządku chronologicznym czynności podejmowane w celu ustalenia opłaty rocznej, a odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie można oceniać maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, na podstawie wielkości średnich. W uproszczeniu bez specjalistycznej terminologii z zakresu statystyki, wielkości średnie obliczane są na podstawie serii różnych wielkość. Przykładowo jednego dnia rzeczywisty pobór wody mógłby wynieść 313 m³, a kolejnego dnia 119 m³, wielkość średnia dobowa przykładowo arytmetyczna obliczona na podstawie dwóch dni stanowiących minimalną ilość dni z których można obliczyć średnią dobową wynosi 216 m³/d, więc tyle ile Q śr d z pozwolenia wodnoprawnego, przy jednoczesnym przekroczeniu wielkości Q max h wynoszącej 13 m³/h dla jednej godziny w przeciągu pierwszej doby, ponieważ 13 m³/h pomnożone przez 24 godziny w ciągu doby daje wielkość 312 m³/d i każda większa wartość oznacza przekroczenie przepływu godzinowego O max h - 13 m³/h z pozwolenia wodnoprawnego, więc nie można uznawać wielkości Q śr d - 216 m³/d, za wielkość maksymalnego dopuszczalnego poboru. Dlatego na podstawie przytoczonej argumentacji nie można utożsamiać wielkości przepływów średnich i maksymalnych, co Organ zawarł u fragmencie uzasadnienia decyzji "Należy również stwierdzić fakt, że utożsamianie przepływów maksymalnych i średnich, jest sprzeczne z ogólnie przyjętymi zasadami statystyki stosowanymi w dziedzinie hydrologii i hydrauliki, w związku z obliczaniem wielkości przepływów średnich i maksymalnych." Wskazał też, że nie miał w tym przypadku wątpliwości, więc nie można było zastosować art. 7a ust. 1 k.p.a., ponieważ pozwolenie wodnoprawne przedstawiało tylko wielkości przepływów maksymalnych godzinowych Q max h - 13 m³/h oraz 31,5 m³/h. W ocenie organu argumentacja strony skarżącej, że przekroczenie wielkości 113 880 m³ rocznego poboru wód oraz 91 980 m³ odprowadzanych rocznie ścieków do wód lub do ziemi, spowodowałoby naliczenie opłaty podwyższonej, jest zdaniem organu błędna, ponieważ zakłada z góry nieprzestrzeganie art. 7a k.p.a i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony uwzględniając wielkości przepływów średnich zamiast maksymalnych z pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Organu dopuszczalne wielkości maksymalnych ilości wód pobranych i odprowadzanych ścieków rocznie powinny być obliczane w oparciu o przepływy maksymalne, więc w tym przypadku pobór wody Q max h = 13 m³/h, więc rocznie 113 880 m³ oraz odprowadzanie ścieków Q max h = 31,50 m³/h co trzy dni, więc rocznie 91 980 m³. Dopiero po przekroczeniu tych wielkości w ciągu roku mogłyby być naliczane opłaty podwyższone bez żadnych wątpliwości. Zastosowanie art. 7a k.p.a, powinno mieć miejsce tylko przy określaniu opłaty podwyższonej z uznaniem przepływu maksymalnego jako najwyższego z możliwych, przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska. W przeciwnym wypadku stosowanie art. 7a k.p.a., daje możliwość interpretacji art. 271 ust. 2 i ust. 5 ustawy Prawo wodne dwuznacznie dla wielkości maksymalnej, raz przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska jako największej z możliwych w przypadku opłaty podwyższonej lub przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP jako najmniejszej wielkości z możliwych w przypadku ustalania opłaty stałej. Ustalając opłaty stałe w tym przypadku Organ jednocześnie ocenia jaka maksymalna ilość wód może być pobrana lub jaka maksymalna ilość ścieków może być odprowadzana do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Ponieważ opłaty stałe ustalane są za możliwość korzystania z usługi wodnej, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, więc należy brać pod uwagę tylko maksymalne ilości wynikające z ich treści, aby zapewnić podmiotom możliwość korzystania z największej możliwej ilości wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 września 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne wskazane zostały m.in. w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) maja 2019 r. (znak: (...)) określająca na podstawie art. 271 ust. 2 i ust. 5 ustawy – Prawo wodne Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. za okres (w ocenie Sądu) 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 926,00 PLN, w tym 659,00 PLN na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C. oraz 267,00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisami ustawy – Prawo wodne wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 2), natomiast wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s (art. 271 ust. 5). W sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ przy ustalaniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych stawka jednostkowa opłaty (500 zł na dobę za 1 m³/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (365 dni). Wysokość stawki jednostkowej za pobór wód podziemnych wynika jednoznacznie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia roczny okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana. Nie budzi również wątpliwości zastosowane przez organ orzekający jednostkowa stawka opłaty (250 zł na dobę na 1 m³/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu, uwzględniająca wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym częstotliwość odprowadzania ścieków (popłuczyn) co trzy dni (122 dni). Wysokość stawki jednostkowej za odprowadzanie ścieków wynika wprost z przepisu § 10 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, a przyjęte jednostka czasu odnosi się do czasokresu, na który opłata jest ustalona. Istotą problemu jest natomiast okoliczność, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne określa nie jeden a dwa parametry poboru wód i odprowadzania popłuczyn (ścieków), a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m³/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem wielkość maksymalnego poboru godzinowego, jako Qmax h = 13 m³/h oraz wielkość średniego poboru dobowego wód jako Qśr d = 216 m³/d. Podobnie w zakresie dotyczącym legalnego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi pozwolenie wodnoprawne określa w istocie nie jeden a dwa maksymalne parametry odprowadzania popłuczyn do rowu melioracyjnego, a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m³/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem w zakresie odprowadzania ścieków wielkość maksymalną godzinową, jako Qmax h = 3459 m³/h oraz wielkość średnią dobową Qśr d = 63 m³/d. Należy podkreślić, że parametr, określony jako "średni dobowy", określa zarazem maksymalny pobór roczny. To bowiem parametr dobowy przemnożony przez liczbę dni w roku przy uwzględnieniu określonej w pozwoleniu częstotliwości – co trzy dni pozwala skarżącemu zorientować się, jaką ilość ścieków może on maksymalnie odprowadzić w ciągu roku. Uzasadnione więc jest traktowanie parametru dobowego jako odpowiednika parametru maksymalnego rocznego. W świetle obowiązujących przepisów istnieją jak zasadnie zauważa skarżący Zakład wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepisy art. 271 ust. 2 i ust. 5 ustawy – prawo wodne powinny być stosowane w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Nie przewidywała ona świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego poboru wody m³/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym poboru wód podziemnych ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m³ na sekundę), średni (m³ na dobę) i dopuszczalny (m³ na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne nakazywał ustalenie dwóch parametrów maksymalnych (wyrażonych w m³ na godzinę i w m³ na rok) oraz parametru średniego (wyrażonego w m³ na dobę). Odpowiednio wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego odprowadzania ścieków wyrażonego w m³/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m³ na sekundę), średni (m³ na dobę) i dopuszczalny (m³ na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne nakazywał po prostu określić w takim przypadku: "ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych". Nie wskazywał więc wprost, jakimi parametrami należało się posługiwać. Takie właśnie parametry zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym stronie skarżącej decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r. Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak wątpliwości budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru poboru maksymalnego godzinowego, bowiem, jak zasadnie wskazuje skarżący, parametr dobowy również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 ustawy – Prawo wodne, co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla skarżącego Zakładu. Odwołanie się do parametru godzinowego organ uzasadnia względami celowościowymi wyjaśniając, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie "maksymalnej presji" na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody lub maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do ziemi lub do wód w jednostce czasu. Opłata stała jest więc odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych lub przyjęcia zrzutu ścieków w ramach usług wodnych. W konsekwencji organ uznał, że ustalenie opłaty stałej powinno się opierać na uwzględnieniu tego parametru usług wodnych, który po przeliczeniu na m³/s daje wartość najwyższą. W ocenie Sądu tak sformułowanego celu opłaty stałej nie da się jednoznacznie wyprowadzić z obowiązujących przepisów. Przede wszystkim nie przesądzają tej kwestii unormowania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1). Wynika z nich jedynie, że państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1). Z obowiązujących przepisów krajowych wynika zaś, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 ustawy – Prawo wodne). Opłaty za usługi wodne, czyli opłata stała i opłata zmienna, stanowią przy tym jeden z wielu ekonomicznych instrumentów w gospodarowaniu zasobami wodnymi (zob. art. 267 ustawy – Prawo wodne). Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 270 ust. 6 ustawy). Natomiast opłata za usługi wodne wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 ustawy). Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, a więc art. 271 ust. 2 i art. 272 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za pobór maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od poboru rzeczywistego. Zgodnie bowiem z art. 272 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości "pobranych" wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. W przypadku obliczania opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków, przepisy art. 271 ust. 5 i art. 272 ust. 6 ustawy – Prawo wodne pozwalają stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za dopuszczalny zrzut maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od zrzutu rzeczywistego obliczonego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub do ziemi. Z powyższego wynika niezbicie, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od poboru rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny pobór maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym. Sąd nie neguje, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy parametr maksymalnego poboru sekundowego jest w jakimś sensie odpowiednikiem parametru maksymalnego poboru godzinowego ustalanego w poprzednich pozwoleniach na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzednio obowiązującej. Sąd zauważa również, że ustalany w obecnie udzielonych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 3 ustawy parametr maksymalnego sekundowego odprowadzania ścieków jest w swoim charakterze i istocie zbliżony do parametru maksymalnego godzinowego w tym zakresie ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym, jakim dysponuje skarżący Zakład. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie w 2011 r. uzyskał skarżący, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala dwa parametry maksymalnego poboru wód i żaden nie jest wyrażony w m³/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie. Nie odmawiając pewnej racjonalności argumentom organu, Sąd stwierdza, że z uwagi treść uzyskanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego występują w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie zastosowania art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 ustawy – Prawo wodne, obecnie obowiązującej, których nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć na drodze zabiegów interpretacyjnych. Sąd nie znajduje również podstaw do zanegowania stanowiska przedstawionego przez skarżący Zakład. Przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru maksymalnego poboru rocznego wypełnia dyspozycję art. 271 ust. 2 i ust. 5 ustawy i również wpisuje się w cel jakiemu powinna służyć taka opłata. W konsekwencji Sąd podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 kpa (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19 IX 2018 r., II SA/Wr 459/18, WSA w Gdańsku z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18; WSA w Szczecinie z 12 VII 2018 r., II SA/Sz 473/18 - publ. CBOSA). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 ustawy – Prawo wodne, należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a kpa. Mając jednak na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 ustawy – Prawo wodne w zw. z art. 7a § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone. J.N.03.10.2019