II SA/Bk 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi E. C. i Z. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Na wniosek E. i Z. Ch. z 29 czerwca 2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] o powierzchni 2,8009 ha; [...] o powierzchni 1,3890 ha; [...] o powierzchni 1,0878 ha; [...] o powierzchni 0,1534 ha; [...] o powierzchni 0,0196 ha; [...] o powierzchni 1,1577 ha; [...] o powierzchni 0,6715 ha, położonej w obrębie C., gmina C. Starosta Powiatu B. decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości z uwagi na to, że żaden z użytków wykazanych w ewidencji gruntów na dzień 13 października 2005 r. przy działkach oznaczonych nr [...], [...] i [...] nie został zaliczony do gruntów rolnych. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i Z. Ch. i zarzucili błędne przyjęcie, że żaden z użytków wykazanych w ewidencji gruntów na dzień 13 października 2005 r. nie został zaliczony do gruntów rolnych, pomimo że okoliczności faktyczne wskazują, że grunty spełniają warunki do uznania ich za takie grunty w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że niezależnie od danych klasyfikujących wynikających z operatu, grunty objęte wnioskiem mieszczą się w kategorii gruntów rolnych, gdyż spełniają przesłanki do prowadzenia na nich gospodarki rolnej. Nie ma podstaw by utrzymywać fikcję zaklasyfikowania gruntów do terenów kolejowych, gdy nie prowadzi przez nie linia kolejowa, nie ma torowisk, ani urządzeń kolejowych. Użytkownicy wieczyści traktują grunty jako tereny pod działalność rolniczą, gdyż grunty te nie nadają się do innych celów. Organ pierwszej instancji okoliczności tych nie wyjaśnił, w szczególności nie odniósł się do wskazanych przez wnioskodawców zamierzeń gospodarczych, w tym nie przesłuchał ich na tę okoliczność. Dlatego też kwestionowana decyzja jest przedwczesna i powinna być uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem przesłuchania stron. Wojewoda P. decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że organ rozstrzygający sprawę na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy powinien ustalić, czy na dzień wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym była osoba fizyczna oraz czy nieruchomość była zabudowana, a jeżeli była to na jaki cel. Jeżeli nieruchomość nie była zabudowana, winny być podjęte czynności ustalające przeznaczenie nieruchomości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wnioskodawcy na mocy umowy zawartej w dniu 8 listopada 2004 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym spełniona została przesłanka, stanowiąca o tym, że o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Stosownie zaś do kolejnej przesłanki, nieruchomość powinna być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, lub też być nieruchomością rolną. Wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowe działki stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, gdyż mogły być wykorzystywane jako grunty rolne. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wnioskodawcy nabyli nieruchomości oznaczone nr [...], [...] i [...]. W wyniku podziału działek nr [...] i [...] stanowią one obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki te na dzień 13 października 2005 r. nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano także w stosunku do nich decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z operatu ewidencji gruntów na dzień 13 października 2005 r. działka nr [...] o pow. 2,8009 ha stanowiła tereny przemysłowe (Ba, 0,3010 ha) oraz lasy (LsV - 1,5919 ha; LsVI - 0,9080 ha). Natomiast działki nr [...] o pow. 2,6650 ha i nr [...] o pow. 1,6005 ha stanowiły tereny kolejowe (Tk). Okoliczność ta wynika z wypisu z rejestru gruntów dla wskazanych działek na dzień wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) i nie jest kwestionowana przez strony. Zgodnie z treścią umowy z 8 listopada 2004 r. wnioskodawcy nabyli użytkowanie wieczyste nieruchomości i własność budynków od poprzedniego użytkownika wieczystego – B. w C. SA (spółka w upadłości). Przedmiotowa nieruchomość zabudowana była budynkami produkcyjnymi związanymi z działalnością tej Spółki. Nie wskazano, aby zbywane nieruchomości stanowiły grunty rolne. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji uznał, że na dzień 13 października 2005 r. żadna z powyższych działek nie stanowiła nieruchomości rolnej. Nie były one użytkami rolnymi i nie odpowiadają definicji nieruchomości rolnej, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych nieruchomości. Stwierdzono przy tym, że skorzystanie przez organy z danych zawartych w ewidencji gruntów, będącej urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i odzwierciedlającej określony bezspornie stan faktyczny i prawny nieruchomości, w przedmiotowej sprawie było wystarczające dla dokonania ustaleń i rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego spełnienia przez przedmiotowe grunty warunków do prowadzenia na nich gospodarki rolnej stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ stwierdził, że podnoszony przez odwołujących fakt traktowania przez nich tych nieruchomości jako rolnych, gdyż nie nadają się do innych celów, nie może zadecydować o uznaniu ich za rolne. Nieruchomość rolna została zdefiniowana w przepisie art. 461 K.c., a więc nie można uznać, że nieruchomość niezdatna do innych celów automatycznie staje się nieruchomością rolną. Ustawodawca przewidział bowiem, że za rolną uznaje się nieruchomość na której prowadzi się działalność rolniczą lub potencjalnie można taką działalność prowadzić. Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. Jednakże w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby na dzień 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość mogła nawet hipotetycznie być wykorzystywana jako rolna. Były to bowiem w przeważającej większości zadrzewione tereny leśne na których nie mogła być prowadzona działalność rolnicza. Pozostała część, obejmująca działki nr [...] i [...] to bardzo wąskie i długie grunty stanowiące byłe torowisko. Dlatego, zdaniem organu, domniemywać należy, że prowadzenie działalności rolniczej na tych nieruchomościach byłoby wyjątkowo utrudnione, jeśli nie niemożliwe. Organ przywołał przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 stycznia 2009 r., I OSK 96/08, zgodnie z którym w świetle przepisu art. 461 K.c. gruntami rolnymi - w sytuacji gdy uprzednio nie były wykorzystywane na cele rolne - będą grunty po ich uprzednim zrekultywowaniu dla potrzeb rolnictwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niezasadnym jest także twierdzenie, zdaniem organu, że znaczenie w niniejszej sprawie mogą mieć zamierzenia inwestycyjne użytkowników wieczystych. Istotne w sprawie jest bowiem przeznaczenie lub możliwość wykorzystania gruntów na datę wskazaną w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc na dzień 13 października 2005 r. Obecny zamiar wykorzystania nieruchomości w sposób rolniczy nie może stanowić podstawy do uznania nieruchomości za rolną na dzień wejścia w życie ustawy. Oświadczenie stron co do planów gospodarczego wykorzystania nieruchomości, czy też celu w jakim dokonywali nabycia nieruchomości, nie mogą w jakikolwiek sposób wpływać na charakter nieruchomości jak i jej aktualne albo przyszłe przeznaczenie. Organ stwierdził, że sytuacja, w której samo oświadczenie użytkownika wieczystego o zamiarze wykorzystania nieruchomości jako rolnej, bez uwzględnienia jej przeznaczenia i możliwości takiego wykorzystania, byłoby wystarczające do uznania nieruchomości za rolną, prowadziłaby do rażącego naruszenia art. 461 K.c. oraz art. 1 ust. 1 ustawy. Podsumowując stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy była nieruchomością rolną. Wnioskowane do przekształcenia nieruchomości nie miały przeznaczenia rolnego, nie były wskazane jako nieruchomości rolne w operacie ewidencji gruntów, nie były wykorzystywane rolniczo ani też nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Końcowo stwierdzono, że organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli E. i Z. Ch. i zarzucili, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na: - bezpodstawne przyjęcie, że wniosek nie spełnia warunków z art. 1 ust. 1 ustawy, pomimo że grunty wskazane we wniosku spełniają warunki do uznania ich za grunty rolne w rozumieniu K.c.; - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, w szczególności zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w udziałem wnioskodawców w celu wyjaśnienia rolniczego charakteru nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi generalnie powtórzono argumentację zwartą w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że w treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy powołał między innymi wyrok wydany przez WSA w Szczecinie z 9 kwietnia 2009 r., który stanowił że do zakwalifikowania nieruchomości jako rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania i nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie. Wskazano, że orzecznictwo sądów administracyjnych jako kryterium wyróżniające daną nieruchomość przyjmuje możliwość jej rolniczego wykorzystania. Zarzucono, że pomimo powołania orzecznictwa przemawiającego za argumentacją wnioskodawców organ nie zastosował tego orzecznictwa, poprzestając jedynie na określeniu czy wnioskodawcy prowadzą na nieruchomości produkcję rolną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja na podstawie której odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (w wyniku podziału tych działek obecnie są to działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]) i [...], położonych w obrębie C., gmina C. Jako powód decyzji odmownej podano, że żaden z użytków wykazanych w ewidencji gruntów na dzień 13 października 2005 r. przy przedmiotowych działkach nie został zaliczony do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kwestionowanej decyzji, osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. W przepisie art. 1 ust. 1 ustawy ustanowione zostały dwie przesłanki – podmiotowa i przedmiotowa - przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że skarżący spełniają warunek podmiotowy, bowiem są osobami fizycznymi i aktem notarialnym z 8 listopada 2004 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Byli więc na dzień 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie został natomiast spełniony warunek przedmiotowy dotyczący charakteru nieruchomości. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie była na dzień 13 października 2005 r. zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, ani nie była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy miało natomiast ustalenie, czy nieruchomość ta stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W ocenie sądu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy organy dokonały prawidłowej oceny tej kwestii. Rozważając to zagadnienie należy przytoczyć treść art. 461 K.c., który statuuje ustawową definicję nieruchomości rolnej. Zgodnie z tym artykułem, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wyróżnikiem nieruchomości rolnych z ogółu nieruchomości gruntowych jest kryterium przeznaczenia. Oznacza to możliwość wykorzystywania pewnych rodzajów gruntów do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W rozumieniu analizowanego przepisu, gruntami rolnymi są nie tylko te grunty, które są wykorzystywane do produkcji rolnej, lecz także grunty, które mogą być potencjalnie do takiej produkcji wykorzystane. W ocenie sądu w sprawie niniejszej zasadnie stwierdzono, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość nie była wykorzystywana do produkcji rolnej ani też nie mogła być hipotetycznie wykorzystywana do prowadzenia takiej produkcji. Wbrew zarzutom skargi organ ustalił nie tylko czy przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście była wykorzystana rolniczo ale także ocenił potencjalną możliwość wykorzystania gruntów do produkcji rolniczej. Przy czym ocena ta został dokonana, zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy, na dzień 13 października 2005 r. Skarżący prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyli w 2004 r. od poprzedniego użytkownika wieczystego – B. w C. S.A. (spółka w upadłości). W § 3 pkt 1 i 2 aktu notarialnego umowy użytkowania wieczystego zapisano, że jej przedmiotem jest działka nr [...] wraz z prawem własności parterowego murowanego budynku tuczarni o kubaturze 1352 m3 i powierzchni użytkowej 5202 oraz działki nr [...] i [...] wraz z prawem własności budowli i urządzeń położonych na tych działkach. Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana była budynkami produkcyjnymi związanymi z działalnością Spółki. Nie wykazano, aby zbywane nieruchomości stanowiły grunty rolne. Nadto z operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 13 października 2005 r. wynika, że działki nr [...] i [...] skalsyfikowane były jako tereny kolejowe – Tk a działka nr [...] (pow. 2,8009 ha) jako tereny przemysłowe – Ba (0,3010 ha) i lasy – LsV (1,5919 ha) i LsVI (0,9080 ha). Zgromadzone w aktach sprawy dowody, zdaniem sądu, bezspornie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną, albowiem nie była wykorzystywana do produkcji rolnej. Zdaniem sądu zgromadzony materiał nie potwierdza także aby na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość mogła być hipotetycznie wykorzystana jako rolna. W przeważającej większości były to zadrzewione tereny leśne a pozostała część to bardzo wąskie i długie działki stanowiące torowisko. Słusznie zatem twierdzi organ odwoławczy, że prowadzenie działalności rolniczej na tych działkach było utrudnione czy wręcz niemożliwe. Zgodzić się również należy z organem, że aktualny zamiar wykorzystania nieruchomości do produkcji rolnej nie może mieć znaczenia prawnego dla spełnienia przesłanki przedmiotowej. Istotne jest bowiem przeznaczenie lub możliwość wykorzystania gruntów na datę wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 13 lipca 2005 r. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotowa nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie spełnia przesłanki przedmiotowej warunkującej możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie jak o odmowie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego. Stąd zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy sąd uznał za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w udziałem wnioskodawców w celu wyjaśnienia rolniczego charakteru nieruchomości, w ocenie sądu również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości i został ustalony na podstawie dokumentacji wystarczającej dla jej rozstrzygnięcia. Stąd, zdaniem sądu, nie zachodziła potrzeba wysłuchania skarżących na rozprawie administracyjnej celem wykazania rolniczego charakteru nieruchomości. Tym bardziej, że skarżący potencjalną możliwość wykorzystania gruntu na cele rolnicze rozumieją jako aktualne zamierzenia inwestycyjne. Natomiast w sprawie istotne było ustalenie przeznaczenia lub możliwości wykorzystania gruntów na cele rolnicze na datę 13 października 2005 r. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby skarżący oprócz podjętego zamiaru prowadzania działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości wykonali jakiekolwiek prace, które służyłby przygotowaniu tych gruntów pod taką działalność jak chociażby ich rekultywacja. Uwzględniając powyższe, skarga podlegała oddaleniu w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z ze zm.). Stąd orzeczono jak w sentencji.