II SAB/Bd 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku J. C. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] 2019 r. J. C. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie oznaczonej nr [...], dotyczącej rozpatrzenia wniosku zgłoszonego w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. tj. z 2017 r., poz. 2097, ze zm.). Strona skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do wydania, na podstawie art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, postanowienia w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, a także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od Wojewody na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że sprawa dotyczy złożonego przez nią w listopadzie 1990 r. wniosku, który do chwili obecnej nie został rozpoznany. W jej cenie organ, mimo dysponowania prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] 1992 r. (sygn. akt [...]), od blisko 30 lat pozoruje prowadzenie postępowania w sprawie. Podniosła przy tym, że rzekomo prowadzone przez organ postępowanie dowodowe było i jest nie tylko bezcelowe, ale i sprzeczne z art. 365 § 1 k.p.c., co expressis verbis stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 1996/17. Skarżąca dodała, ze do wyżej wymienionej sprawy wnioskodawcy już wiele lat temu dołączyli absolutnie wszystkie dokumenty będące w ich posiadaniu. Zarzuciła organowi, że od wielu miesięcy ignoruje wiążące go wytyczne wynikające z przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej skarżąca wyjaśniła, że jest osobą schorowaną w podeszłym wieku, w trudnej sytuacji materialnej, a na należną rekompensatę oczekuje bezskutecznie już blisko 30 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/17 wraz z aktami sprawy wpłynął do Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Delegatura [...] w dniu [...] 2018r., a ponaglenie w sprawie zostało złożone przez stronę dzień wcześniej ([...] 2018 r.). Następnie akta sprawy wraz z ponagleniem zostały przesłane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zwrócił je organowi pod koniec stycznia. Wojewoda wyjaśnił następnie, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób bardzo wnikliwy. Na długość trwania postępowania wpływ miała wielowątkowość i złożoność sprawy i znaczny stopień skomplikowania pod względem faktycznym jak i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie rozpatrzenia wniosku zgłoszonego w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Badając wymogi formalne skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca bowiem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać jednak trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] 2008r. i do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), nie zostało załatwione decyzją ostateczną, a zatem w myśl art. 16 ustawy zmieniającej do postępowania tego należało stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. W ówczesnym stanie prawnym wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne było po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym pismem z dnia [...] 2018 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, tj. na bezczynność i przewlekłość Wojewody. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] 2019r. uznał zażalenie skarżącej za bezzasadne. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki wyjaśnić należy, iż przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Wobec powyższego datą graniczną orzekania w niniejszej sprawie jest dzień wydania decyzji przez skarżony organ. Zatem Sąd nie był uprawniony do badania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w zakresie przedmiotowego wniosku w okresie przed wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] 2017r. Organ rozstrzygając sprawę decyzją załatwił wówczas wniosek skarżącej. Decyzja ta – w wyniku kontroli instancyjnej – nie ostała się jednak w obrocie prawnym. Dlatego aktualnie ocena bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego obejmuje okres po zwrocie akt do organu. Od tego momentu zatem prześledzić należało, czy organ podejmował skuteczne działania, zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 23 maja 2018r. w sprawie I SA/Wa 1996/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2017r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] 2017r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. i M. małżonków P. nieruchomości poza obecnymi granicami [...]. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do Wojewody w dniu [...] 2018 r. Zatem jest to data początkowa, od której należało weryfikować terminowość i szybkość działania organu administracji w niniejszej sprawie. Od tego dnia organ zobowiązany był bowiem do podejmowania działań zmierzających do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy zgodnie z terminami wskazanymi w przepisach procedury administracyjnej, a zwłaszcza w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. W kontekście powyższych uwag, oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż po dacie doręczenia organowi pierwszej instancji wyroku WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy, organ do dnia złożenia skargi na bezczynność t.j. do [...] 2019r. nie podjął żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego bądź procesowego, które zmierzałoby do załatwienia sprawy. Jedyne działanie organu ograniczyło się tylko do sporządzania odpowiedzi na zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z dnia [...].2018). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku) zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia sprawy z wniosku J. C. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych. Z uwagi na konieczność orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak czynności organu nie ma żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia, nawet uwzględniając fakt złożenia przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Charakter i rodzaj stwierdzonych naruszeń, okres jaki minął od wpływu akt po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 23 maja 2018r. w sprawie I SA/Wa 1996/17, charakter sprawy nie wymagający po wyroku WSA w Warszawie przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych, pasywność organu, brak czytelnych dla strony działań organu, uzasadnia zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.(pkt 4 wyroku) jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony i taka sytuacja również wystąpiła w toku postępowania przed organem. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł należy uznać za adekwatne do okoliczności związanych z bezczynnością w niniejszej sprawie. Wymierzenie grzywny stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego. Oceniając zasadność wniosku o sumę pieniężną należy wskazać, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ustawy ma charakter przede wszystkim prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści przepisu art.149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Suma pieniężna jest bowiem jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Suma pieniężna może być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość - zwalczenia przewlekłości oraz zdyscyplinowania organu. Wobec tego, że wymierzono organowi grzywnę, należało oddalić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Ponadto Sąd nie uznał również za zasadne i celowe przyznania na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej również dlatego, że z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej wynika bowiem w istocie, że oczekuje wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znajduje. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§1 p.p.s.a.