II SA/Gl 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla R. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A". Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. W. i Z. W. kwestionując możliwość wprowadzania gazów i pyłów do atmosfery w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Podnosząc jednocześnie, że nie zostali uznani za stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Tym samym jest to katalog zamknięty, co powoduje, że wnoszący odwołanie nie mają statusu strony w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i Z. W. zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.135 Prawa ochrony środowiska poprzez zaniechanie analizy cech i funkcji obszarów ograniczonego użytkowania, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 185 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, ze skarżący nie są stroną postępowania, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżących, art. 134 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz nadanie rozstrzygnięciu niewłaściwej formy w postaci decyzji, zamiast postanowienia. Podnosząc jednocześnie zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji W odpowiedzi na skargę SKO w B. przyznało, że właściwą formą rozstrzygnięcia powinno być postanowienie, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie Kolegium w całości podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...]r. uczestnik postępowania R. S. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wobec nie rozstrzygnięcia merytorycznie odwołania skarżących, brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących wskazała na brak ustosunkowania się Starosty [...] do możliwości negatywnego wpływu rzeczonej emisji na klimat uzdrowiska w U. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosiła i wywodziła jak w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.672 z późn. zm.) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą art. 185 Prawa ochrony środowiska określa w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia, wskazując, iż są to prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeżeli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Skoro obszar taki w rozpoznawanej sprawie nie został utworzony, jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium trafnie wskazało, że skarżący przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiadają. Nie można także podzielić przekonania skarżących, że skoro obszar ograniczonego użytkowania pełni tę samą funkcję co strefa ochronna, to położenie nieruchomości skarżących w strefie ochronnej jest równoznaczne położeniu w strefie ograniczonego użytkowania. Taka interpretacja przepisów ustawy nie jest do zaakceptowania, ponieważ art. 185 mówi wprost o strefie ograniczonego użytkowania, nie odwołując się do pojęcia stref ochronnych. Nadto słusznie wskazał organ, że strefy ochronne nie przekształciły się ex lege w strefy ograniczonego użytkowania, co również potwierdza zasadność przyjętego przez organ stanowiska. Za nieskuteczne należy uznać także zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji umarzającą postępowanie odwoławcze. Wprawdzie w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednakże wtedy chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżących, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżących. Trafnie natomiast podniesiony został zarzut wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w niewłaściwej formie, bowiem zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania powinno nastąpić w formie postanowienia, to jednak uchybienie to w ocenie Sądu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w dalszym ciągu skarżący nie mają przymiotu strony postępowania, a organ odwoławczy nie może z tej przyczyny rozpoznać wniesionego przez nich odwołania. Należy również zwrócić uwagę, że nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Objęcie kontrolą sądu administracyjnego decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie organu drugiej instancji o niedopuszczalności odwołania lub umorzeniu postępowania odwoławczego, ze względu na brak przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie, stanowiłoby niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 p.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania. Jeśli decyzja stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona jest nieprawidłowa, to po jej uchyleniu postępowanie odwoławcze jest kontynuowane i ewentualnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę. Na marginesie można zaznaczyć, iż zgodnie z art. 325 ustawy Prawo ochrony środowiska można dochodzić odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nawet wówczas, gdy działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.