II SAB/Wa 279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2019 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia punktu 1 wniosku skarżącego S. R. z dnia [...] marca 2019 r. w zakresie dotyczącym protokołów naborów do Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu w latach 2015-2018 oraz punktu 2 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego S. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2019 r. S. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: pkt 1) prowadzonych przez MSZ wszystkich naborów do Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu w latach 2015-2018 w zakresie skanów protokołów z tych naborów, a także skanów istniejącej i wytworzonej wszelkiej innej dokumentacji związanej z procesem naboru; pkt 2) wskazania i udostępnienia w postaci skanów aktu prawnego lub aktów (uregulowań prawnych), mocą których została powołana czy też statuowana do funkcjonowania w sferze publicznej ww. służba, a także wskazania unormowania prawnego, z którego wynika zakres wszystkich praw i obowiązków nałożonych na pracowników ww. służby. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazał, że informacja o przeprowadzanych naborach stanowi informację publiczną skoro odnosi się do pracowników zatrudnionych na stanowiskach opłacanych ze środków publicznych. Część dokumentacji składanej w ramach naboru może podlegać anonimizacji, czy ograniczeniu ze względu na konkretne przesłanki z art. 5 u.d.i.p., jednak trudno uznać konieczność wyłączenia jawności całości protokołów z przeprowadzonych naborów. Skarżący stwierdził, że gdyby nawet organ uznał, że ograniczeniu podlega całość informacji objętej pkt 1 wniosku, to w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W zaistniałej sytuacji skarżący nie wie z jakiego powodu doszło do ograniczenia udostępnienia informacji oraz nie może merytorycznie zakwestionować, jego zdaniem, błędnego stanowiska organu. W odniesieniu zaś do pkt 2 jego wniosku, organ nie wskazał, które przepisy prawa regulują powstanie Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu, co stanowiło przedmiot żądania. Zwrócił uwagę, że wewnętrzne regulacje resortu w tym zakresie nie zostały opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. W ocenie skarżącego, bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ, na co dzień realizując wnioski składane w trybie u.d.i.p., powinien mieć świadomość, że powołanie się na art. 5 tej ustawy oznacza konieczność wydana decyzji administracyjnej. Przy czym, organ w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do wezwania skarżącego, mimo dookreślenia przez niego żądania. Z tego względu wnosi o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że żądanie jest bezpodstawne a skarga nieuzasadniona, ponieważ organ udzielił informacji w sprawie statusu Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu i uważa, że nie można tej odpowiedzi określić jako wymijającej. Podniósł, że jak zostało wskazane w odpowiedzi udzielonej skarżącemu [...] marca br., proces naboru do tzw. Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu nie podlega rygorom ustawy o służbie cywilnej, nie są to bowiem stanowiska urzędnicze, a tzw. stanowiska niemnożnikowe, do których zastosowanie mają ogólne przepisy prawa pracy. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. pkt 3 lit g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o zatrudnieniu na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Takie przepisy znajdują się oczywiście w ustawie o służbie cywilnej, jednak skoro ustawa ta nie ma zastosowania do Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu, to a contrario informacje o naborze nie podlegają udostępnieniu, a wręcz można powiedzieć, że nie stanowią również informacji publicznej. Podlegają natomiast ochronie wynikającej z przepisów o ochronie danych osobowych, co zostało skarżącemu wskazane. W odniesieniu do udostępnienia skanów wszystkich protokołów z prowadzonych naborów w latach 2015-2018, organ stwierdził, że niezależnie od powyższych okoliczności wskazał, iż tego typu dokumenty, nawet jeżeli powstają, są dokumentacją wewnętrzną i nie podlegającą rygorom u.i.d.p. Organ wyjaśnił, że w zakresie udostępnienia informacji o aktach prawnych regulujących funkcjonowanie Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu została skarżącemu udzielona wyczerpująca informacja w dniu [...] marca br. Wyjaśniono, że jest to zwykła komórka organizacyjna (wydział) Ministerstwa Spraw Zagranicznych, grupująca niewykwalifikowanych pracowników, wykonujących zadania portiersko-informacyjne, do których nie mają zastosowania jakieś szczególne, odrębne regulacje prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Przeprowadzanie przez organ publiczny naboru na stanowisko mieści się w pojęciu działalności publicznej. Organ przeprowadzający nabór załatwia więc sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p. Zatem, protokoły z przeprowadzanych postępowań rekrutacyjnych mają walor informacji publicznej, ponieważ tego naboru dotyczą. Tak więc protokoły naborów prowadzonych przez MSZ do Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu w latach 2015-2018 stanowią informację publiczną, z tej racji, że stanowią formę utrwalenia danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc informacji dotyczących wewnętrznej i zewnętrznej działalności podmiotu publicznego, a ponadto są wiadomością wytworzoną i odnoszącą się do władz publicznych w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex nr 78063). Organ zatem, nie udostępniając przedmiotowej informacji, pozostaje w bezczynności bez względu na to, czy proces naboru do Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu dotyczy stanowisk urzędniczych, czy też stanowisk niemnożnikowych, a ponadto czy nabory do tej służby podlegają rygorom ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1559 z późn. zm.). Organ pozostaje również w bezczynności w zakresie pkt 2 wniosku, co do wskazania aktu prawnego lub aktów (uregulowań prawnych) na podstawie, których funkcjonuje Służba Ochrony i Pierwszego Kontaktu, jako komórka organizacyjna Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w tym przepisów regulujących zadania pracowników tej służby. Zaznaczenia wymaga, że odpowiedzi w tym zakresie nie wyczerpała informacja, że Służba Ochrony i Pierwszego Kontaktu jest komórką organizacyjną Ministerstwa Spraw Zagranicznych, do której nie mają zastosowania szczególne, odrębne regulacje, a zadania pracowników tej komórki regulują przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz wewnętrznych regulacji resortu spraw zagranicznych. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zamieszczony został przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ww. ustawy wynika wprost, że udostępnieniu podlega, m. in. informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o ich statusie prawnym, organizacji i przedmiocie działalności oraz kompetencjach. Mając na uwadze treść ww. przepisów, nie ulega wątpliwości, że wewnętrzne regulacje resortu spraw zagranicznych, dotyczące Wydziału Służby Ochrony i Pierwszego Kontaktu, jako komórki organizacyjnej podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną. Niezależne bowiem od tego, czy dokumenty, o których udostępnienie zwracał się skarżący, wypełniają definicję dokumentu urzędowego zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to o tym, że posiadają one walor informacji publicznej stanowi wprost art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy. Są to bowiem dokumenty dotyczące organizacji oraz zasad funkcjonowania. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jeżeli takie przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej zachodzą. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona, w sposób lub w formie określonej we wniosku, to podmiot obowiązany, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Niezależnie od powyższego, należy mieć na uwadze, że w trybie dostępu do informacji publicznej, można wnioskować o informację o konkretnej sprawie publicznej, a nie o udostępnienie dokumentacji, jako zbioru dokumentów. Skarżący w pkt 1 wniosku z dnia [...] marca 2019 r., wnosząc o udostępnienie mu istniejącej i wytworzonej wszelkiej innej dokumentacji związanej z procesem naboru, domagał się w istocie nie skonkretyzowanej informacji publicznej, lecz udostępnienia zbioru dokumentów. Stąd też Sąd uznał, że organ w tym zakresie pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. nie pozostawał w bezczynności i oddalił skargę. Sąd nie uznał, że stwierdzona w pkt 1 i 2 sentencji wyroku bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Minister prowadził korespondencję ze skarżącym i prezentował swoje stanowisko w sprawie. Wniosek skarżącego nie został zatem całkowicie przemilczany ani zlekceważony. Z tej też przyczyny, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny, a zatem skargę w tym zakresie oddalono. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zaś w pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 4 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.