IV SA/Wa 541/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. umarzającą w całości postępowanie wszczęte z urzędu, w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej u.p.o.ś.) w sprawie ograniczenia ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego emitowanego z ul. [...] w [...], na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w [...] do granicy z Gminą [...]. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że P. Z. posiada legitymację prawną do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., bowiem przysługują mu prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zaskarżona decyzja umarza postępowanie w sprawie ograniczenia ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego, właśnie w związku z brakiem przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym na posesji odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 362 u.p.o.ś. i wyjaśniło, że dobrem chronionym w myśl tego przepisu jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny, a także, że aby organ mógł nałożyć przewidziany w tym artykule obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Przepis ten dotyczy, więc wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. W toku postępowania ustalono, że pismem z dnia 3 marca 2015 r. WIOŚ poinformował Biuro Ochrony Środowiska Urzędu [...] o braku podstaw wykonania pomiarów kontrolnych hałasu pochodzącego od ul. [...], motywując to faktem, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zobowiązana jest ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wykonania takich pomiarów w ramach obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że dostarczona analiza porealizacyjna w zakresie klimatu akustycznego dla ul. [...] w [...], wykonana przez akredytowane laboratorium pomiarowe, nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych poziomów: hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W ramach analizy wykonano pomiary hałasu w 6 punktach, w tym na posesji P. Z. W żadnym z punktów nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Przeprowadzono także obliczenia propagacji hałasu w środowisku, które również nie wykazały naruszenia norm akustycznych. W związku z powyższym. Organ I instancji zasadnie nie stwierdził ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego emitowanego z ww. ulicy, a tym samym zasadnie uznał, iż nie ma podstaw do nałożenia obowiązku jego ograniczenia. Dalej Kolegium wskazało, że niemniej stanowisko wyrażone przez Prezydenta [...], po dokonaniu oceny materiału dowodowego, w istocie jest stanowiskiem merytorycznym, gdyż ocena prawna sprowadza się do konkluzji, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 105 k.p.a. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, jakim jest nie nałożenie obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, gdyż te same względy, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia stanowiłyby podstawę wydania tożsamej decyzji merytorycznej (por. per analogiam wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 751/10, LEX nr 672725). Podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż izolinia koloru czerwonego, przedstawiająca zasięg oddziaływania akustycznego 61 dB dla pory dnia wyraźnie załamuje się w miejscu gdzie kończy się ekran akustyczny i swoim zasięgiem obejmuje posesję skarżacego, a konkretnie zagospodarowany ogród, nie potwierdza w żadnej mierze negatywnego oddziaływania na środowisko, bowiem wielkość ta (61 dB) nie stanowi przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska. Uzupełniająco Organ wskazał, iż również analiza opracowania pn. "Pomiary mające na celu identyfikacje źródeł hałasu komunikacyjnego oddziałujących na teren chroniony akustycznie przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] Powiat [...]", wskazuje, iż oddziaływanie akustyczne emitowanym do środowiska z ulic [...] w [...] na chronione prawnie tereny zabudowy mieszkaniowej w rejonie miejscowości [...], nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Biorąc zatem pod uwagę powołane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, a w szczególności fakt, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu, a okoliczności podnoszone w odwołaniu, nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia orzeczono jak w sentencji. P. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta [...], jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.  Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało zaniechaniem ustalenia czy stwierdzone oddziaływanie hałasu z ulicy [...] na zabudowę mieszkaniową miało charakter negatywnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Strona analizując treść art. 362 u.p.o.ś., wskazała, że nałożenie jednego z przewidzianych powołaną regulacją obowiązków musi poprzedzać uprzednie ustalenie, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, do czego uprawnia go 84 § 1 k.p.a. Prezydent [...] jako podstawę umorzenia postępowania przyjął m.in. brak naruszenia dopuszczalnych poziomów hałasu na tereny podlegające ochronie akustycznej zapominając zupełnie, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 u.p.o.ś. jest konieczność ustalenia czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko - zdrowie ludzi. W ocenie Strony, mając na uwadze art. 112 u.p.o.ś. oraz stanowisko Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] należy stwierdzić, że Prezydent ani organ odwoławczy nie wyjaśnili dlaczego hałas stwierdzony na jego posesji, przekraczający poziom 60dB ma walor najlepszego stanu akustycznego. Skarżący wskazał, że Organom umknęło zupełnie w jakim celu Minister Środowiska określił poziomy dopuszczalnego hałasu w Rozporządzeniu z dnia 1 października 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Dalej Skarżący wskazał, że z uzasadnienia do ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że nowe, "łagodniejsze" normy hałasu komunikacyjnego miały jedynie na celu obniżenie kosztów budowy dróg, a nie ochronę zdrowia ludzkiego. W tych okolicznościach zasadnym byłoby – zdaniem Strony - aby organ ochrony środowiska powołał biegłego z zakresu medycyny celem ustalenia, czy hałas z ul. [...] ma negatywny wpływ na jego zdrowie, tym bardziej, że odczuwa takie dolegliwości jak notoryczne zmęczenie, trudności w skupieniu, bóle i zawroty głowy, które są charakterystyczne dla objawów szkodliwego działania hałasu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano w treści zarzutów skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kwestionowana decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane w oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. Stosownie do treści powołanego przepisu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. W myśl art. 3 pkt 11 u.p.o.ś. przez oddziaływanie na środowisko - rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w tym przepisie obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na to środowisko oddziałuje. Należy zwrócić jednak uwagę na zakres przedmiotowy obowiązywania rozwiązań zawartych w art. 362 ust. 1 u.p.o.ś. Ustawodawca nie precyzuje bowiem co kryje się pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc czy swoją dyspozycją norma wynikająca z tego przepisu obejmuje tylko stany niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko, czy też wszystkie negatywnie wpływające na przedmiot ochrony. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis ten z całą pewnością odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem. O tym, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje organ rozstrzyga po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami K.p.a. Organ powinien więc zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a o tym czy dana okoliczność została udowodniona rozstrzygnąć w oparciu o całość materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a). W niniejszej sprawie organy obu instancji przede wszystkim nie poczyniły przekonywujących ustaleń w zakresie ustalenia nieprzekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego z drogi, który jest emitowany na działkę skarżącego objętą ochroną akustyczną. Dowody, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia, albo są nieaktualne, albo nierzetelne, a w związku z tym budzą uzasadnione wątpliwości, co do ich wiarygodności. W sprawie niniejszej skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji posiadają uchybienia proceduralne, które uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie. Takie postępowanie organu odwoławczego nie odpowiada poszanowaniu reguł kultury administrowania, ogólnych zasad postępowania, w tym gwarantowanej ochrony procesowej interesu strony wynikającą z zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), a także wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności, w treści której mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Z analizy akt spraw wynika przede wszystkim, że analiza porealizacjna, na którą powołał się organ I instancji pochodzi z 2015 r. Zatem jest to dokument, który w 2019 r., z uwagi na upływ czasu mógł się zdezaktualizować w zakresie emitowanego poziomu hałasu z uwagi na zwiększony ruch samochodowy. Jak wynika z akt sprawy ustalenia wskazane ww. analizie stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. W celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w sprawie, negatywnego oddziaływania hałasu na działkę skarżącego usytułowaną przy ul [...] w miejscowości [...] organ odwoławczy dołączył do akt sprawy opracowanie "Pomiary mające na celu identyfikację źródeł hałasu komunikacyjnego oddziałujących na teren chroniony akustycznie przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], Powiat [...]". Z analizy powyższego opracowania – jak wskazał Prezydent [...] wynikało, że uwzględniając oddziaływanie ulic położonych w granicach administracyjnych [...] (m.in. ul. [...]) nie dochodzi do przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na posesji skarżącego oraz, że istniejący ekran akustyczny zlokalizowany w ciągu ww. ulicy jest skuteczny. Organ odwoławczy w związku z tym, że ustalenia organu I instancji znalazły potwierdzenie w powyższym opracowaniu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu organ odwoławczy bez głębszego przeanalizowania przyjął ustalenia opinii, a w związku z tym przedwcześnie uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Jak wynika z treści i z map stanowiącymi integralną całość opinii, punkty pomiarowe zostały usytułowane w 3 miejscach. Żaden z tych punktów nie znalazł się na działce skarżącego na obszarze objętym ochroną akustyczną od strony ul. [...]. Skarżący dokładnie wskazywał we wniosku dołączając do niego zdjęcia, z której strony narażony jest na hałas. W toku postępowania wyjaśniał również, że jego działka od strony ww. drogi, przy której zlokalizowany jest częściowo ekrany akustyczny stanowi dla niego dużą uciążliwość. W związku z tym, że żaden z punktów pomiarowych nie znalazł się na działce skarżącego z tej strony, nie można przyjąć, że nie został tam przekroczony dopuszczalny poziom hałasu. Opinia w tym zakresie jest niepełna, a zatem nie należy jej ustaleń przyjmować bezkrytycznie w analizowanym stanie faktycznym. W tym zakresie także uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia podstawowych wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Za takie uzasadnienie nie można natomiast uznać ogólnikowych stwierdzeń i przyjęcie bezkrytycznie danych nie poddając jej własnej analizie. W ocenie Sądu powyższe okoliczności mają istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem jest to jedyny "aktualny" dowód w sprawie, na którym organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie. Poza tym uzasadnione wątpliwości budzą naniesione izolinie na załączonych do ww. opinii mapach, z których w sposób widoczny wynika, że hałas (w tym samym miejscu) rozchodzi się inaczej niż ma to miejsce na mapach dołączonych do analizy porealizacyjnych. W analizie porealizacyjnej zaznaczono bowiem, że np. izolinia idąca wzdłuż ekranu akustycznego po jego zakończeniu tworzy naturalny uskok w stronę działki skarżącego, która jest objęta ochroną akustyczną (3 mapa załącznika nr 4 analizy porealizacyjnej). Natomiast z map dołączonych do opinii z 2018 r. wynika, że izolinie idą wzdłuż ekranu akustycznego a następnie mimo jego braku stanowią dalej prostą linię (tak jak by ten ekran dalej tam był). Zasięg izolinii wskazany na mapach "wydaje się" jakby nie uwzględniał w ogóle usytuowania ekranów akustycznych na działce skarżącego (k. 29 i 31 opinii). Z porównania map wynika, że izolinie przy takim samym układzie działki i ekranu akustycznego, przy takim samym źródle hałasu rozprzestrzeniają się inaczej niż na mapach z analizy porealizacyjnej. Wskazane powyżej okoliczności wskazują, że opinia z 2018 r. stanowi istotny dowód w sprawie, jednak jej ustalenia budzą uzasadnione wątpliwości, co do rzetelnego ustalenia kwestii istotnej dla sprawy, tj. czy działka skarżącego jest narażona na hałas uliczny we wskazanym miejscu od strony ul. [...]. O tym, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje – jak wskazano powyżej - organ rozstrzyga po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami k.p.a. Sąd wobec niejasnych okoliczności uznał, że przedwczesne jest rozstrzyganie, czy na działkę skarżącego oddziaływują ponadnormatywne poziomy hałasu. Brak przekonywujących dowodów w sprawie, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie daje możliwości jej merytorycznej kontroli. Wskazane wątpliwości i braki dowodowe stanowią uchybienie proceduralne mogące mieć istotny wpływ wynik na sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wobec tego, że skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U nr 221, poz. 2193). Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględniając powyższe uwagi i art. 362 u.p.o.ś., ustalić stan faktyczny (poprzez powołanie biegłego i ustalenie, czy występuje negatywne oddziaływanie akustyczne emitowane do środowiska z ulicy [...] w [...] na chronione prawem tereny zabudowy mieszkaniowej w rejonie miejscowości [...], w tym na działkę skarżącego), a następnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.