II OSK 2511/17

Dnia 11 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego L. K. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 128/17 w sprawie ze skargi T. W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 128/17 oddalił skargę T. W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. W. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1. Prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz zastosowanie: 1.1. przepisów art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego, pomimo uzyskania od skarżącego pełnej wymaganej dokumentacji w sprawie obiektów wykonanych bez pozwolenia na budowę miał prawo odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydać decyzję nakazującą rozebrać wyżej wymienione obiekty budowlane; 1.2. błędną interpretację zaświadczenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji i organy nadzoru budowlanego pod względem zgodności z planem miejscowym poprzez nieuwzględnienie, że wyżej wymieniony Wójt Gminy zaświadczył, że budowa obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] (należącej do skarżącego) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...], uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r.; 1.3. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie poprzez nieuwzględnienie, że obiekt wybudowany przez skarżącego stanowi obiekt, o którym mowa w pkt 16.4 planu miejscowego, tj. istniejącą zabudowę o funkcji i gabarytach innych niż dopuszczalna w ustaleniach planu dla tego terenu, którą przeznacza się do pozostawienia i adaptacji oraz nieuwzględnienie, że treść § 7 ww. planu nie dotyczy zakazów, o których mowa w § 5 pkt 8 i § 6 - pkt 5 istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2.1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a. ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegającym na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego oraz nie podjęcia działań w celu obiektywnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego oraz nie odniósł się do całości materiału w tym do zaświadczenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. - co miało niewątpliwy wpływ na naruszenie zasady zaufania i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy; 2.2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie że zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy materiał dowodowy i właściwe zastosowanie przepisów materialnych wskazywało na zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i uchylenie zaskarżonej decyzji; 2.3. art. 134 § 1, art.135 i art 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo dowodów uzasadniających legalizację obiektów. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 48 i 49 Prawa budowlanego, należy zauważyć, że art. 48, jak i art. 49 składają się z ustępów, a niektóre z nich z punktów, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy formułowaniu zarzutu, co powoduje, że zarzut ten nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Następnie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut błędnej interpretacji zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. Wskazać należy, że zaświadczenie wójta nie jest przepisem prawa, którego naruszenie można zarzucać formułując podstawy skargi kasacyjnej. W zarzucie tym nie powołano żadnego przepisu prawa, co czyni go nieskutecznym. Zarzut postawiony w pkt 1.3. jest zaś kompletnie niezrozumiały. Autor zarzuca naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie poprzez nieuwzględnienie, że obiekt wybudowany przez skarżącego stanowi obiekt, o którym mowa w pkt 16.4 planu miejscowego, tj. istniejącą zabudowę o funkcji i gabarytach innych niż dopuszczalna w ustaleniach planu dla tego terenu, którą przeznacza się do pozostawienia i adaptacji oraz nieuwzględnienie, że treść § 7 ww. planu nie dotyczy zakazów, o których mowa w § 5 pkt 8 i § 6 - pkt 5 istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. W omawianym zarzucie na wstępie autor nie podaje konkretnie żadnych jednostek redakcyjnych przepisów planu miejscowego, ani uchwały Sejmiku, wskazuje § 5 pkt 8 i § 6 - pkt 5, jednakże nie podaje nazwy aktu, w którym przepisy te są zawarte. Ogólnikowe wskazanie na przepisy planu miejscowego i uchwały Sejmiku nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, konkretyzowania czy uściślania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, w szczególności zaś do wyboru, która jednostka redakcyjna i którego aktu prawnego mogła zostać naruszona, ani też nie może domniemywać intencji skarżącego w tym zakresie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Brak takiego wskazania uniemożliwia zatem merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zawartego w punkcie 2.1. skargi kasacyjnej, wskazać należy, że art. 77 k.p.a. składa się z kilku paragrafów, natomiast autor skargi kasacyjnej formułując zarzut nie powołał żadnego z nich. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie nie można uznać, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Nadto stwierdzić trzeba, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które mogłyby przyczynić się do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w niniejszej sprawie. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, istotą sporu jest zaś interpretacja i zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym zakresie jednak skarga kasacyjna nie zawiera skutecznie postawionych zarzutów. W zarzucie zawartym w punkcie 2.2. autor skargi kasacyjnej, analogicznie jak przy stawianiu zarzutu zawartego w punkcie 1.1., powołując art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie wskazał na konkretne jednostki redakcyjne ww. przepisów, co czyni ten zarzut nieweryfikowalnym. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1, art.135 i art 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. V, Lex). W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Powyższy przepis ma charakter wyłącznie wynikowy. Jeżeli sąd administracyjny po przeprowadzonym postępowaniu nie dostrzega braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, wówczas rozstrzyga sprawę, wydając wyrok oddalający skargę. Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi, zasadnie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.