II SA/Rz 748/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Maria Jakubiec-Kołcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A. w Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącej tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. w Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowej z/s w [...] (dalej zwana: Spółką lub skarżącą) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę wolnostojącej tablicy reklamowej. Z akt sprawy wynika, że PINB dla [...] dokonał w dniu 15 maja 2018 r. kontroli na działce nr 494, przy [...] w [...], podczas której stwierdził, że znajduje się na niej tablica reklamowa wolno stojąca, posadowiona na stopach fundamentowych zagłębionych w gruncie, przymocowana do dwóch słupów wykonanych z profili stalowych zamkniętych. Konstrukcję tablicy stanowią profile stalowe, przykręcone do słupów stalowych, wypełnienie z blachy stalowej. Odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni [...] w [...], drogi krajowej, wynosi od 8,00 m do 9,90 m. Przedstawiciele Spółki nie stawili się na kontroli zaplanowanej na dzień 5 lipca 2018 r., pomimo odbioru zawiadomienia o terminie jej przeprowadzenia. Natomiast w dniu 10 lipca 2018 r. do siedziby organu zgłosił się M.B., właściciel działki nr 494 przy [...] w [...] i oświadczył, że istniejąca na tej działce tablica reklamowa nie jest jego własnością i została wykonana 8 lat temu przez firmę [...] Sp. z o. o., której wydzierżawił na podstawie umowy grunt pod jej wykonanie. Organ I instancji zakwalifikował przedmiotową tablicę reklamową jako urządzenie trwale związane z gruntem, stanowiące budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. – dalej: P.b.), a której budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających organ stwierdził, że tablica reklamowa została wykonana samowolnie, w związku z czym wszczął postępowanie w trybie art. 48 P.b. Organ zauważył, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 – dalej: u.d.p.) minimalna wymagana odległość usytuowania reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowanym powinna wynosić 10 m. Ustalił również, że w/w działka nr ewid. 494, w 2010 r. znajdowała się na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wcześniej obowiązująca Zmiana Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwalona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.) utraciła ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. Do dnia dzisiejszego nie sporządzono planu obejmującego teren tej działki. W tych okolicznościach, wobec niespełnienia przesłanki art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., tj. naruszenia przepisów u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ uznał, że nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowej tablicy reklamowej i decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) nakazał Spółce, rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 5 września 2018 r. Spółka wniosła o uzupełnienie w/w decyzji, wskazując, że z jej treści wynika, że inwestorem tablicy reklamowej była [...] Sp. z o.o., nie zaś [...] Sp. z o.o. Sp. k. Zwróciła się również o podanie podstawy prawnej zawartego w decyzji żądania przeprowadzenia robót pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane i doprecyzowanie o jakie specjalności chodzi, a także o wyjaśnienie, na jakiej podstawie organ stwierdził, że skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o przeprowadzeniu czynności urzędowych, a zwłaszcza tych przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], WINB odmówił skarżącej uzupełnienia wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Uzasadniając odmowę, organ wyjaśnił przypadki, w jakich decyzja może zostać uzupełniona oraz wskazał, że decyzja wydana w sprawie zawiera wszystkie niezbędne składniki, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że strona została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pismem z dnia 5 lipca 2018 r. nr [...], które odebrała w dniu 24 lipca 2018 r. Organ uznał Spółkę za właściciela przedmiotowej tablicy reklamowej, ta zaś nie wnosiła uwag na etapie prowadzonego postępowania. Ponadto wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, że budowa przedmiotowej tablicy wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym jej rozbiórka wymaga nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, w tym przypadku w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Od wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 79, art. 92, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 52 P.b. W odwołaniu Spółka zarzuciła, że organ nie ustalił kiedy i przez kogo została wybudowana tablica reklamowa. Zaznaczyła, że [...] Sp. z o. o. i [...] Sp. z o. o. Sp.k. to dwa różne podmioty. Spółka podniosła, że organ obarczył ją wszystkimi negatywnymi konsekwencjami związanymi z ustaleniem stanu faktycznego, co pozostaje wbrew dyspozycji przepisu art. 7 i 77 k.p.a. Zarzuciła również, że organ pozbawił stronę skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ m.in. informację o rozprawie administracyjnej w dniu 5 lipca 2018 r. spółka otrzymała w dniu 29 czerwca 2018 r., a więc bez zachowania siedmiodniowego terminu. Wskazała również, że organ nie podał podstawy prawnej zawartego w sentencji decyzji żądania przeprowadzenia demontażu pod nadzorem osoby z uprawnieniami, pomimo pisemnego wniosku skarżącej, a także nie pouczył o konsekwencjach wykonania demontażu bez nadzoru takiej osoby. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy zgodził się z kwalifikacją obiektu dokonaną przez organ powiatowy oraz ze stanowiskiem, że realizacja przedmiotowej tablicy reklamowej wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Dalej organ wskazał, że Spółka nie przedłożyła dowodów ani argumentów przeczących oświadczeniu właściciela działki nr ewid. 494. Uznał, że ze względu na stwierdzone naruszenie niemożliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu, gdyż doprowadzenie tablicy do stanu zgodności z przepisami oznaczałoby de facto jej rozbiórkę, ponieważ konieczne byłoby jej zdemontowanie i ponowne posadowienie w stosownej odległości od krawędzi jezdni. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania uzyskano wstępne informacje, że inwestorem reklamy jest firma [...] Sp. z o.o. ul. [...]. Spółka nie zanegowała faktu wykonania w/w tablicy reklamowej, pomimo kierowania do niej korespondencji w sprawie. Brak było zatem podstaw, aby przypuszczać, że [...] Sp. z o.o. Sp.k. była błędnie uznana za adresata obowiązku. Według organu analogiczna sytuacja miała miejsce na gruncie zapadłego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 466/18, gdzie Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie uznania skarżącej za adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. W kwestii wadliwego zawiadomienia strony o rozprawie administracyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB wystosował zawiadomienie z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, tj. w dniu 12 czerwca 2018 r., a fakt odebrania przez Spółkę zawiadomienia po dwukrotnym awizowaniu przesyłki (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawartego w aktach sprawy) nie był zależny od organu i nie stanowi jego uchybienia. Organ nadmienił również, że zawiadomienie to dotyczyło przeprowadzenia kontroli, a nie rozprawy administracyjnej. Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 18 ust. 1 P.b., gdzie wyszczególnione są obowiązki inwestora, który jest każdorazowo zobowiązany do wykonania robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję organu, Spółka zarzuciła: - pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, gdyż rola organu II instancji ograniczyła się do utrzymania w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego; - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby, która nie powinna być stroną w sprawie, - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niestaranne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; - naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu dążenia organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia, kto (i kiedy) wybudował urządzenie reklamowe i czy faktycznie jest to samowola budowlana; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału we wszystkich czynnościach przeprowadzanego postępowania dowodowego w miejscu oględzin oraz dowodu ze świadków; - naruszenie art. 52 P.b.; - naruszenie art. 10 ustawy prawo przedsiębiorców. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania obu decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odnośnie prawidłowości zawiadomienia jej o kontroli mającej miejsce w dniu 5 lipca 2018 r. Według skarżącej zawiadomienie zostało dokonane wadliwie. Ponadto zdaniem Spółki wydane rozstrzygnięcie nie jest precyzyjne. Nie zawiera chociażby odpowiedzi na pytanie, czy decyzja będzie wykonana po zdemontowaniu tablicy, czy dopiero po przedstawieniu protokołu. Spółka podniosła również, że nie powinna być stroną postępowania. Podała, że według ogólnodostępnej informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] Sp. z o.o. Sp.k. w 2010 r. nie istniała, ponieważ powstała dopiero w listopadzie 2011 r. Zdaniem skarżącej organ przerzuca ciężar prowadzenia postępowania na stronę, a wszystkie wątpliwości rozstrzygnął na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. WSA w Rzeszowie odrzucił wniesioną skargę, uznając ją za wniesioną z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wymienione postanowienie oceniając, że wobec orzeczenia w przedmiocie uzupełnienia decyzji skarga została wniesiona w terminie. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie są tożsame ze stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Rz 466/18, na którą powołał się organ. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., w tamtej sprawie z informacji uzyskanych od męża właścicielki działki, na której zainstalowana została tablica reklamowa wynikało, że reklamę ustawiła firma [...] za jego zgodą. W toku sprawy administracyjnej skarżąca spółka komandytowa sama wnosiła o powtórzenie wszystkich czynności po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotyczącego wykonania reklamy na działce, a także składała pisma do organów nadzoru budowlanego, odbierała od nich pisma. W sprawie administracyjnej kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sytuacja jest inna. Właściciel działki nr ew. 494, na której znajduje się tablica reklamowa wyraźnie oświadczył (według treści spisanej w dniu 10 lipca 2018 r. notatki służbowej), że "reklama została wybudowana przez firmę [...] Sp. z o.o." oraz że została ona wybudowana około 8 lat temu. W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód, z którego wynikałoby, że tablice posadowiła skarżąca Spółka komandytowa o nazwie [...]. Realizacji tablicy reklamowej stanowiącej przedmiot postępowania przez Spółkę nie potwierdza też, według Sądu – ani zdjęcie stanowiące załącznik do protokołu z dnia 5 lipca 2018 r., bo widoczny tam numer telefonu nie został opisany jako numer telefonu skarżącej spółki, ani wydruk z kartą lokalizacji ze strony internetowej [...] (k. 18). Jedynym pismem jakie skarżąca spółka złożyła w sprawie oprócz odwołania, w którym zarzucała skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, jest pismo z dnia 8 czerwca 2018 r., którego lakoniczna treść jest raczej prośbą o dodatkowe informacje i zorganizowanie "wizji lokalnej" w celu ustalenia o jakie tablice reklamowe chodzi. W aktach sprawy znajdują się wydruki informacji odpowiadających odpisom aktualnym z KRS – Rejestru Przedsiębiorców nr [...] dotyczącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zarejestrowanej w KRS dnia 30 sierpnia 2011 r. oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej nr KRS [...], z siedzibą w [...] pod tym samym adresem wpisanej do KRS dnia 30 listopada 2011 r. Z zapisów działu 2 w KRS – Rejestrze Przedsiębiorcy dotyczącego skarżącej Spółki wynika, że prawo reprezentacji spółki komandytowej przysługuje komplementariuszowi – [...] Spółce z o.o. poprzez Zarząd w osobie M.S. jako Prezesa Zarządu, który ma prawo samodzielnie reprezentować Spółkę. Sąd na rozprawie dopuścił z urzędu dowód z wydruków z Centralnej Informacji KRS – informacji odpowiadających odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców dotyczących obydwu w/w spółek. Z dokumentów powyższych, a także ze wspomnianych wydruków informacji znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednoznacznie, że są to dwa różne podmioty o tej samej nazwie. Co prawda powiązane ze sobą, ale jednak to dwie odrębne spółki: kapitałowa i osobowa, z których spółka z o.o. posiadająca osobowość prawną reprezentuje jako komplementariusz spółkę komandytową. Takie spółki są rozróżniane w przepisach Kodeksu handlowego (zob. art. 4 § 1 pkt 1 i 2, art. 8, art. 12 i art. 102 k.s.h.). W ocenie Sądu znajdujący się w aktach dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że stroną w sprawie jest skarżąca spółka komandytowa. Oświadczenie właściciela działki wskazuje zaś wprost na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie. W ocenie Sądu kwestia związana z ustaleniem właściwego adresata decyzji w tych okolicznościach nie została wyjaśniona zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Żaden z dowodów zebranych w sprawie nie wskazuje na stronę skarżącą jako podmiot, który powinien być adresatem decyzji w sprawie. Okoliczności powyższe wymagają więc poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń i z tego powodu Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzone naruszenia z pewnością mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że to inny podmiot powinien być stroną i w konsekwencji adresatem decyzji. Z uwagi na braki w materiale dowodowym Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), bo skąpy materiał dowodowy na obecnym etapie nie pozwala na stanowcze stwierdzenie, że to nie skarżąca była inwestorem przedmiotowej tablicy reklamowej. Dla osoby nie mającej doświadczenia w działalności gospodarczej albo nieposiadającej wykształcenia prawniczego w praktyce może nie być łatwe rozróżnienie spółki z o.o. i spółki komandytowej o tej samej nazwie i jeszcze mającej w tej nazwie człon "spółka z o.o.". Stwierdzone naruszenia prawa procesowego wykluczały kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem materialnym. W opisanej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów byłoby niecelowe i przedwczesne. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu kwotę, którą uiszczono tytułem wpisu od skargi w wysokości 500 zł.