II SA/Kr 198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S., A. S. i L. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 8 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 października 2018 r., znak: [...] nr [...].[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi E. M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu z kotłownią, c.o., elektrycznej i słaboprądowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. S. - L., L. L., K. G. - S. i J. S.. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r., znak znak [...] Wojewoda stwierdził, że odwołania wymienionych wyżej osób zostały wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla ich wniesienia w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że organ I instancji dokonał doręczenia decyzji stosując uregulowania określone w art. 49a k.p.a., zgodnie z którym poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. uprzedził strony postępowania o przyjętym w przedmiotowej sprawie sposobie doręczeń w formie obwieszczenia poprzez udostępnianie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem htpp://www.bip.krakow.pl/?dok_id=2772. Kolejno obwieszczeniem z dnia 29 października 2018 r. zawiadomił strony postępowania o wydaniu w dniu 29 października 2018 r. decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 49 ust 2 zdanie 2 k.p.a. zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Obwieszczenie zostało dokonane dnia 29 października 2018r., a zatem uznaje się, że decyzja została doręczona w trybie obwieszczenia stronom postępowania w dniu 12 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. z upływem dnia 26 listopada 2018r. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 k.p.a. "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania". Jednocześnie Wojewoda wskazał, że postanowieniem wydanym dnia 7 stycznia 2018 r. odmówił A. S. - L., L. L., K. G. - S. i J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 2018r., znak: [...], nr [...].[...]. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. - L., L. L. i J. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 49a k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. i art. 78 k.c. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tej samej skardze zaskarżono również postanowienie Wojewody z dnia 7 stycznia 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przy czym część zarzutów jest wspólna dla obydwu skarg, a część odnosi się wyłącznie do postanowienia z 7 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że zostało im doręczone Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie opatrzone datą 13 września 2018 r. i podpisem Głównego Specjalisty M. D. ("zawiadomienie"). Zawiadomienie kończy się informacją o godzinach przyjąć stron i podpisem Głównego Specjalisty M. D.. Ani w tytule/nazwie dokumentu, ani w jego treści zawartej nad podpisem nie ma żadnej informacji o zmianie trybu doręczania korespondencji stosownie do art. 49a k.p.a. Pod podpisem zawarte są jeszcze informacje kto otrzymuje zawiadomienie. Na tym kończy się pierwsza strona zawiadomienia. Na drugiej i trzeciej stronie zawiadomienia zawarte są: • 1) i 2) - nie wiadomo czego dotyczące, nie stanowią żadnej kontynuacji wcześniejszej treści, • Pouczenia - w tym ponownie o zmianie adresu, • Na końcu zostaje zawarta informacja o trybie z art. 49a k.p.a. - ale nie jest zakończona podpisem. Struktura zawiadomienia którą otrzymały strony jest tożsama z tą która jest w aktach sprawy. Strony wnoszące skargę z uwagą zapoznały się z treścią oświadczenia woli organu administracyjnego zawartego nad podpisem upoważnionego pracownika reprezentującego organ administracyjny, oraz pobieżnie z treścią zawartą na 2 i 3 stronie, uznając ją za nie mającą istotnego wpływu na prawa stron w postępowaniu administracyjnym - gdyż w ocenie stron sprowadzała się to do informacji o obowiązujących przepisach prawa oraz uprawnieniach stron. Strony nie zauważyły jak się okazało najważniejszego elementu zawiadomienia zawartego 2/3 stronie - który dotyczył nie informacji jak się okazało, ale zmiany formy zawiadamiania stron postępowania - z formy doręczania za pokwitowaniem przez operatora pocztowego na formę publicznego obwieszczenia - udostępnienia pisma w BIP. Stosownie do art. 49a k.p.a. zmiana formy dokonywania zawiadomienia: a. jest fakultatywna (organ może dokonywać zawiadomienia) - jest to oświadczenia woli organu administracyjnego zmieniające określoną jako zasadę formę doręczania zawiadomień poprzez bezpośrednie doręczenia za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, na formę publicznego obwieszczenia - udostępnienia pisma w BIP. Wbrew stanowisku Wojewody nie jest to pouczenie, a uprzedzenie - zawiadomienie o zmianie formy dokonywania zawiadomień. Strony zgadzają się ze stanowiskiem, iż przepisy k.p.a. ani żadne inne przepisy szczególne nie normują kwestii zamieszczania pouczeń dla stron postępowania nad podpisem inspektora, czy też pod takim podpisem (stanowisko takie wyrażono w postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu) z tym, że czym innym jest pouczenie o treści art. 49a k.p.a. poprzez przytoczenie treści tegoż przepisu, a czym innym jest zastosowanie normy prawnej z art. 49a k.p.a. poprzez uprzedzenie (nie pouczenie) stron o zmianie formy dokonywania zawiadomień. b. jest skuteczna wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. W ocenie skarżących powyższa dyspozycja normy prawnej nie została spełniona, a tym samym nie nastąpiło skuteczne wobec stron wnoszących skargę (jak i zapewne wobec innych stron) dokonanie zmiany formy dokonywania zawiadomień na formę obwieszczenia publicznego - udostępniania pisma w BIP. Przepisy k.p.a. nie normują struktury pisemnych zawiadomień dokonywanych przez organ administracyjny, mając jednak na uwadze zasady ogólne k.p.a. (art. 7, 8, 9 i 10) oraz zasady wykładni systemowej - art. 78 k.c. uznać należy (analogicznie SN w wyroku z 20 stycznia 2012r. sygn. akt l CSK 373/11, opubl. LEX nr 1129074: w świetle art. 78 § l k.c. Sama objętość "dokumentu" nie może mieć znaczenia. Może on składać się z kilku części (stron) o różnej szacie redakcyjnej. Istotna jest przy tym sama relacja takiego dokumentu do umieszczonego w nim oświadczenia woli. Można mówić o tzw. dokumencie zintegrowanym, jeżeli składa się on z kilku części (stron), lecz zawiera to samo oświadczenie woli pochodzące od określonego podmiotu. Rzecz jasna, o takiej integracji nie przesądzają jeszcze elementy natury technicznej (np. sposób fizycznego połączenia części dokumentu), lecz czynnik natury merytorycznej, tj. sama treść dokumentu wyrażająca objęte nim oświadczenie woli i wskazująca na sposób powiązania poszczególnych części dokumentu jako całości. Integralny pod względem treści oświadczenia woli dokument może być podpisany wówczas jako całość i podpis na takim dokumencie (pod treścią złożonego oświadczenia woli) może oznaczać zachowanie formy pisemnej tego oświadczenia woli w rozumieniu art. 78 § 1 k.c.), iż podpis zamyka formę pisemna dokumentu, oświadczenie woli złożone pod podpisem nie jest już zachowaniem formy pisemnej. Strony podnoszą, iż zmiana formy dokonywania zawiadomienia nie została dokonana skutecznie, a tym samym jest bezskuteczna wobec stron wnoszących skargę. Wobec powyższego nie została stronom doręczona decyzja organu I instancji (a być może nie zostały też skutecznie dokonane inne czynności organu l instancji poprzedzające wydanie tej decyzji), a wniesione przez strony odwołania zawarte w piśmie z dnia z dnia 7 grudnia 2018 r. nie zostały wniesione z uchybieniem terminu - a co najwyżej przed terminem. Na marginesie wskazano, iż stanowisko Wojewody jest również niekonsekwentne, gdyż o ile nastąpiła zmiana formy dokonywania zawiadomień - również rozstrzygnięcia tegoż organu powinny być doręczane poprzez udostępnianie pisma w BIP. Wobec powyższego postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jako wydane z rażącym naruszeniem prawa zasługuje na uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik E. M. w piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. wniósł o oddalenie skargi Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez A. S. - L., L. L., K. G. - S. i J. S. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 października 2018 r., znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W okolicznościach niniejszej sprawy doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie art. 49a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2". Z kolei art. 49 § 2 k.p.a. stanowi: "Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej". Powyższe przepisy zostały w niniejszej sprawie zastosowane prawidłowo. W niniejszej sprawie bierze udział więcej niż dwadzieścia stron postępowania. Zawiadomieniem z 13 września 2018 r. (k. 394 – 395 akt administracyjnych I instancji) Prezydent Miasta K. poinformował strony między innymi o tym, że "w przedmiotowym postępowaniu o podejmowanych w toku trwającego postępowania czynnościach (w tym wydanych postanowieniach oraz decyzji) organ będzie zawiadamiał strony zgodnie z art. 49a k.p.a. tj. w formie publicznego obwieszczenia poprzez udostępnianie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: http://bip.krakow.pl/?dok_id=2772)". Zawiadomienie to doręczono A. S. – L. i L. L. – w dniu 18 września 2018 r. (k. 414 i 415 akt administracyjnych pierwszej instancji), a J. S. i K. G. – S. – w dniu 24 września 2018 r. (k. 407 i 408 akt administracyjnych pierwszej instancji). Brak jest przepisu szczególnego, który wykluczałby w niniejszej sprawie możliwość zastosowania omawianego trybu zawiadamiania stron postępowania. Obwieszczenie nastąpiło w dniu 29 października 2018 r., a zatem należy zgodzić się z Wojewodą, iż decyzja została doręczona w trybie obwieszczenia stronom postępowania w dniu 12 listopada 2018 r., a termin do wniesienia odwołania mijał w dniu 26 listopada 2018 r. Odwołania zostały wniesione w dniu 7 grudnia 2018 r. (k. 12 i 17 akt administracyjnych drugiej instancji) – a zatem z uchybieniem terminu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został uwzględniony (postanowienie Wojewody z dnia 7 stycznia 2019 r.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skuteczności zawiadomienia skarżących o zmianie trybu doręczania pism w sprawie poprzez umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Cytowany wyżej art. 49a k.p.a. ogranicza bowiem skuteczność doręczeń w tym trybie jedynie do tych stron postępowania, które "zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób". Zdaniem skarżących nie zostali oni skutecznie uprzedzeni o zmianie trybu doręczania pism, a zatem decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie została im doręczona, w konsekwencji czego wniesione przez nich odwołanie zostało wniesione "co najwyżej przed terminem". Wniosek taki wywodzą z faktu, że informacja dotycząca zmiany trybu doręczania pism została umieszczona poniżej podpisu pracownika urzędu. Argumentacja taka nie może odnieść skutku. Wbrew stanowisku skarżących informacja powyższa nie jest "oświadczeniem woli" organu prowadzącego postępowania, które wymaga zachowania formy pisemnej. Art. 78 kodeksu cywilnego, którego naruszenie zarzuca się w skardze w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zawiera on normę prawną z zakresu prawa cywilnego, a nie z zakresu postępowania administracyjnego. Formę pisemną postępowania administracyjnego przewiduje art. 14 k.p.a., zgodnie z którym: "§ 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 oraz z 2018 r. poz. 1000, 1544 i 1669), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. § 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r. poz. 1219 oraz z 2018 r. poz. 650) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji." W przepisie tym mowa jest o "załatwianiu spraw" tj. o ich rozstrzyganiu. Omawiane przepisy dotyczą więc decyzji i postanowień organów administracji. Natomiast w przepisie art. 49a k.p.a. mowa jest o "uprzedzeniu" stron i o "zawiadomieniu", które w ocenie Sądu nie musi spełniać tak surowych wymogów formalnych jak akty administracyjne. Skarżący przytacza fragment uzasadnienia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani żadne inne przepisy szczególny nie normują kwestii zamieszczania pouczeń dla stron postępowania nad podpisem inspektora, czy też pod takim podpisem" zarzucając, że nie mamy do czynienia z pouczeniem o treści art. 49a k.p.a., lecz z "uprzedzeniem" o zmianie formy otrzymywania pism w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że umieszczenie zawiadomienia o zmianie trybu doręczania pism na podstawie art. 49a k.p.a. poniżej podpisu urzędnika będącego pracownikiem organu administracji nie pozbawia tego zawiadomienia skuteczności. Również w takiej sytuacji należy przyjąć, że strony zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich poprzez informację zawartą w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem została spełniona przesłanka z art. 49a k.p.a. Nie można również zgodzić się ze skarżącymi, iż Wojewoda doręczając im zaskarżone postanowienie na piśmie wykazał się niekonsekwencją. Zastosowanie art. 49a k.p.a. ogranicza się bowiem tylko do tego organu, który zdecydował się na przyjęcie takiej formy doręczenia. Jak sami skarżący podnoszą w skardze zmiana sposobu doręczania pism w postępowaniu jest fakultatywna. Przyjęcie danego trybu doręczenia przez organ I instancji w żaden sposób nie determinuje trybu doręczania pism przez organ odwoławczy. Na zakończenie należy wskazać, że wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 197/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S., A. S. i L. L. na postanowienie Wojewody z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zatem za nieuzasadnione zostały uznane również zarzuty skarżących skierowane pod adresem tego postanowienia, które niejako warunkuje wydanie orzeczenia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.