II SAB/Po 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę W dniu 18.02.2019 r. M. J.- pełnomocnik D. M. (dalej jako strona lub skarżąca) prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej też jako pracodawca), zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca dla pani M. D. na stanowisku "Robotnik wykonujący prace proste w przemyśle gdzie indziej niesklasyfikowany". Wniosek został przesłany za pośrednictwem portalu praca.gov.pl i opatrzony potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Do wniosku załączone zostało oświadczenie o którym mowa w art. 88 j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 z późn. zm, dalej u.p.z.) opatrzone potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP przez pełnomocnika- pana M. J.. Do wniosku załączono również kopię pełnomocnictwa udzielonego panu D. K.. Pismem z dnia 04.03.2019r. Wojewoda wezwał Wnioskodawcę za pośrednictwem pełnomocnika między innymi o przedłożenie oryginału oświadczenia o którym mowa w art. 88 j ustawy o promocji zatrudnienia, podpisanego przez Panią D. M.. Powyższe wezwanie zostało wysłane wraz z pouczeniem, iż nieuzupełnienie braków formalnych w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i prawidłowo doręczone w dniu 08.03.2019r. W dniu 06.03.2019r. Pełnomocnik Pan D. K. przedłożył kopię dowodu osobistego Pani D. M., pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu Panu D. K. do reprezentacji [...] D. M. w sprawach związanych z uzyskaniem dla w/w podmiotu zezwoleń na pracę, upoważniające do udzielania dalszych pełnomocnictw, pełnomocnictwo dalsze - udzielone przez Pana D. K. Panu M. J. do występowania w imieniu [...], potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego Pana D. K. kopię oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności o których mowa w art. 88 j ustawy o promocji zatrudnienia podpisanego przez Panią D. M., wypełnionego w dniu 04.01.2019 r., kopię paszportu cudzoziemca. Wojewoda, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wydał w dniu [...] marca 2019 r. rozstrzygnięcie ([...]) o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku [...] D. M. o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 10 i 11 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r. , poz. 2345, dalej Rozporządzenie) podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88 j ust. 1 pkt 3-7 u.p.z. Wzór oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88 j ust. 1 pkt 3-7 w/w ustawy, stanowi załącznik nr 15 do rozporządzenia. W ocenie organu oświadczenie winno być złożone w oryginale. Formularz nie może być kilkukrotnie wykorzystywany w różnych postępowaniach. Organ wezwał o przedłożenie oryginału oświadczenia i mimo upływu terminu oświadczenie nie zostało przedłożone. Skoro strona nie przedłożyła oryginału oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności o których mowa w art. 88 j, mimo jasno sprecyzowanego wezwania, organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Następnie, pismem z dnia 25 marca 2019 r., pełnomocnik skarżącej powołując się na art. 37 § 1 kpa złożył za pośrednictwem Wojewody do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie na niezałatwienie sprawy o wydanie zezwolenia na pracę w terminie. Wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy wyznaczając 2-dniowy termin na jej załatwienie oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...],[...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. postanowił uznać, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. W swoich rozważaniach Minister podzielił stanowisko Wojewody, iż nieuzupełnienie braków formalnych wniosku o oryginał oświadczenia o odpowiedzialności karnej podpisanego przez pracodawcę uprawniało organ do pozostawienia podania bez rozpoznania. W związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności. D. M. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę obywatelce Ukrainy M. D.. W skardze zarzucono naruszenie przez Wojewodę art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz zawarto wnioski o: 1. Zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. Dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. Na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet w sytuacji gdy będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W ocenie strony skarżącej organ błędnie przyjął, iż nie uzupełniono braków formalnych wniosku. Przedmiotowy wniosek nie zawierał braków formalnych albowiem do akt sprawy załączono oświadczenie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez występującego w sprawie radcę prawnego. Oświadczenie zgodności odpisu dokumentu z oryginałem oznacza, że osoba poświadczająca potwierdza, iż treść odpisu odzwierciedla treść oryginału. Osoba taka przed złożeniem poświadczenia miała zatem możliwość obejrzenia oryginału i porównania go z odpisem. Wobec powyższego skarżąca nie zgadza się z organem, że pozostawił jej wniosek bez rozpoznania albowiem nie zawierał on braków formalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 dalej p.p.s.a. ) obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się stwierdzenia bezczynności organu, polegającej na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania jej wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, że skarga na bezczynność stanowi adekwatny środek prawny do spowodowania podjęcia przez organ czynności w sprawie, w której podanie zostało pozostawione bez rozpoznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego spełniał kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Podstawowym wymogiem warunkującym dopuszczalność skargi na bezczynność jest stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wniosła ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (k. 29), który to postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2019 r. stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności (k. 37). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy wskazać, że jej istota sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie pozostawił wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca bez rozpoznania, tj. czy organ prawidłowo zastosował normę art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań [niż wskazany w art. 64 § 1 k.p.a. wymóg podania przez wnioskodawcę jego adresu] ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle powyższej normy warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest po pierwsze rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku, które będzie sporządzone w sposób zgodny z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do rozpoznającego sprawę organu władzy publicznej. Po trzecie warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu (por. wyrok WSA we Wrocławiu i cytowane w nim orzecznictwo- sygn. III SAB/Wr 16/18, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zasadnie Wojewoda pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, a to z następujących względów. W postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Cudzoziemiec nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pracę, chociaż może to zezwolenie go bezpośrednio dotyczyć. Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę składa się na odpowiednim formularzu. We wniosku tym należy m.in. wskazać typ zezwolenia, o jakie stara się pracodawca, podać dane dotyczące pracodawcy i cudzoziemca oraz informacje na temat oferowanej pracy. Do wniosku, zgodnie z art. 88a ust. 1aa pkt 1lit. i) u.p.z. wymagane jest załączenie oświadczenia składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88 j ust. 1 pkt 3-7 (składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań). Wzór oświadczenia stanowi załącznik nr 15 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7.12.2017r. (Dz.U. 2017.2345) Oświadczenie składane we wniosku przez pracodawcę stanowi oświadczenie wiedzy, składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie wiedzy, podlega ocenie w zakresie prawdziwości wiadomości, którą przekazuje, nie ma natomiast za zadanie modyfikacji stosunku prawnego, jak to ma miejsce przy oświadczeniu woli. W przypadku odpowiedzialności karnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością zindywidualizowaną i osobistą, tzn. że odpowiedzialności za popełniony czyn nie może przejąć na siebie nikt inny jak tylko sprawca czynu zabronionego. Konieczne jest ich złożenie bezpośrednio przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi, albowiem tylko ten podmiot w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku ponosi odpowiedzialność karną za prawdziwość danych wskazanych we wniosku. Odpowiedzialności karnej z art. 88 j u.z.p. za złożenie fałszywego oświadczenia nie może przejąć na siebie pełnomocnik, a zatem nie jest możliwe podpisanie przez niego oświadczenia w imieniu mocodawcy. Dlatego też w ocenie Sądu w przypadku gdy pracodawcą jest osoba fizyczna oświadczenie powinno być złożone i podpisane przez tę osobę fizyczną. Gdy jest to osoba prawna np. spółka kapitałowa czy osobowa oświadczenie to powinno być złożone i podpisane przez członków zarządu/ wspólników uprawnionych do reprezentacji, ujawnionych w KRS. W sytuacji, gdy oświadczenie nie zostało złożone i podpisane przez właściwą osobę ponoszącą odpowiedzialność karną za jego złożenie, oznacza to, że taki wniosek nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w art. 88 aa ustawy. W świetle tych rozważań należy zwrócić uwagę na to, że pierwszy wniosek został podpisany przez M. J.- pełnomocnika substytucyjnego r pr. D. K.- pełnomocnika głównego D. M. (k. 19, k. 2 akt administracyjnych). Nie było kwestionowane przez organ, że sam wniosek może być podpisany przez pełnomocnika, legitymującego się ku temu stosownym pełnomocnictwem, słusznie Wojewoda wskazał, że oświadczenie pracodawcy dotyczące okoliczności o których mowa w art. 88 j u.p.z. może być podpisane wyłącznie przez pracodawcę. Jak wynika z akt sprawy organ w dniu 4 marca 2019 r. wystosował do strony wezwanie precyzyjnie wskazując jakich dokumentów żąda. W wezwaniu organ zaznaczył, aby oświadczenie o odpowiedzialności karnej zostało przedłożone w oryginale i było podpisane przez pracodawcę zgodnie z wymogami z art. 88a u.z.p. Stosownie do art. 76 a § 4 k.p.a organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma prawo (gdy jest to uzasadnione okolicznościami) zażądać od strony składającej odpis dokumentu przedłożenia oryginału tego dokumentu. Należy zwrócić uwagę, że pełnomocnik odpowiadając na wezwanie organu nie wykonał nałożonego zobowiązania. Mimo jasno sformułowanego wezwania pełnomocnik nie przedłożył oryginału oświadczenia o odpowiedzialności karnej. W ocenie Sądu organ w okolicznościach sprawy miał prawo wezwać stronę do złożenia oryginału, bowiem pierwsze z nich, zawarte we wniosku z dnia 18 lutego 2019r., zostało podpisane przez nieuprawnioną osobę (M. J.). Pełnomocnik w odpowiedzi na wezwanie przedłożył kserokopię oświadczenia pracodawcy potwierdzoną za zgodność z oryginałem (k. 18). Wprawdzie odpis dokumentu poświadczonego przez osobę wskazaną w art. 76a § 3 k.p.a. (m.in. radcę prawnego uw. Sądu) ma charakter dokumentu urzędowego, ale zwrócić należy uwagę na art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 2115). Zgodnie z tym przepisem radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie - również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu. Analiza przedłożonej przez pełnomocnika kserokopii oświadczenia pracodawcy prowadzi do wniosku, że nie zostało ono uwierzytelnione w prawidłowy sposób. W prawym dolnym rogu znajduje się pieczęć "za zgodność z oryginałem / 2019-02-18/ r.pr. D. B. K." opatrzona parafką. Pełnomocnik nie oznaczył miejsca sporządzenia poświadczenia. Sąd zwraca uwagę, że klauzula uwierzytelniająca stanowi formułę umożliwiającą ustalenie kto, kiedy i gdzie stwierdził istnienie dokumentu o treści identycznej z przedłożonym odpisem (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. III CZP 70/11, Lex). Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że poświadczenie nie ma ustawowo wymaganych cech, nie jest wiec wierzytelne. Nawet więc gdyby rozważać możliwość uwierzytelnienia przez pełnomocnika oświadczenia strony o odpowiedzialności karnej, to w niniejszej sprawie pełnomocnik strony nie poświadczył kopii pełnomocnictwa w sposób wskazany w art. 6 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, wobec czego rozważania w tym zakresie są zbędne. Na marginesie Sąd dodaje, że z urzędu ma wiedzę, iż przed sądem administracyjnym toczą się podobne sprawy ze skargi D. M., w których to zachodzi wątpliwość czy nie wykorzystuje się jednego i tego samego oświadczenia podpisanego przez pracodawcę i poświadczanego za zgodność przez pełnomocnika do każdego składanego wniosku o zezwolenie na pracę cudzoziemcowi. W ocenie Sądu charakter tego oświadczenia wymaga aby było ono sporządzone indywidualnie dla konkretnej sprawy i aktualne na dzień składania wniosku, właśnie ze względu na przyjęcie odpowiedzialności karnej w każdej indywidualnej sprawie i konieczności potwierdzania wymaganych danych aktualnych w dniu składania wniosku. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszej sprawie pełnomocnictwa dla M. J. nie podpisała skarżąca a ustanowiony przez nią pełnomocnik radca prawny. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. 2018.2115) radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu, adwokatowi, prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, w świetle przedmiotu skargi wskazać należy, że wobec nie uzupełnienia przez stronę w sposób prawidłowy wniosku zasadnym było pozostawienie go przez Wojewodę bez rozpoznania. Skoro natomiast poinformowano o tym fakcie Skarżącą, organ nie pozostawał w bezczynności i prawidłowo zastosował normę z art. 64 § 2 k.p.a. Mając powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.