III SA/Gl 159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów oddala sprzeciw. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie "ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez J. S.". Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] r. Starosta [...] działając na wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w C. wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorcę J. S. (dalej określanego jako skarżący) prowadzącego Okręgową Stację Kontroli Pojazdów Nr [...] przy ul. [...] w K. Podstawą wniosku prokuratora było prawomocne skazanie skarżącego w procesie karnym za przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 w związku z art. 91 S 1 KK, co zgodnie z art. 83 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym skutkuje utratą warunków do dalszego prowadzenia stacji kontroli pojazdów. W trakcie postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na zakończenie prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej w formie przedsiębiorstwa "J. S. badania i analizy techniczne". Organ pierwszej instancji uznając w tej sytuacji, że postępowanie administracyjne wobec zaprzestania prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, stało się bezprzedmiotowe decyzją Nr [...] z dnia [...] r. je umorzył. W odwołaniu Prokurator Prokuratury Okręgowej w C., zarzucił naruszenie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanego skrótem K.p.a.) polegające na błędnym uznaniu, iż dobrowolne zaprzestanie prowadzenia stacji kontroli pojazdów czyni bezprzedmiotowym postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez skarżącego. W ocenie prokuratora postępowania nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez skarżącego stacji kontroli pojazdów. Skutkiem takiej decyzji jest m.in. brak możliwości podjęcia przez stronę tej samej działalności przez okres 3 lat od daty wydania decyzji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium uznało za trafną argumentację prokuratora. Podkreśliło, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie istnieje ustalony stan faktyczny — prawomocne skazanie skarżącego za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i przestępstwo przeciwko dokumentom i stan ten podlega uregulowaniu w oparciu o przepisy art. 83 ust. 3 pkt 3 i art. 83b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zwłaszcza, że wymagania określone w art. 83 ust. 3 cyt. ustawy przedsiębiorca winien spełniać nie tylko w czasie ubiegania się o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów, ale w całym czasie prowadzenia tej działalności. Zatem ujawniony stan faktyczny obliguje organ pierwszej instancji do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorcę i podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w tym przedmiocie. Dobrowolne zaprzestanie prowadzenia stacji kontroli pojazdów nie ma wpływu na podjęcie decyzji przez organ I instancji. Decyzja o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorcę wywiera skutki zarówno na bieżąco jak i na okres 3 lat od dnia jej wydania (art. 83b ust. 1 cyt. ustawy). W sprzeciwie od powyższej decyzji działający w imieniu skarżącego pełnomocnik nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. zarzucił organowi odwoławczemu błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Nie można bowiem wykreślić skarżącego z rejestru w sytuacji, gdy nie ma już wpisu w tym rejestrze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. U podstaw wprowadzenia wskazanych regulacji prawnych legł zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Raz jeszcze należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Zgodnie zaś z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pamiętać także należy, ze jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zdaniem sądu organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, ze działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną, zaś zgodnie z art. 83b ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nadzór nad stacjami kontroli pojazdów sprawuje starosta, który zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego artykułu ma obowiązek co najmniej raz w roku przeprowadzić kontrolę stacji kontroli pojazdów w zakresie zgodności stacji z wymaganiami, o których mowa w art. 83 ust. 3 (ust. 2 pkt 1 lit. a)), prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów (ust. 2 pkt 1 lit. b)) i prawidłowości prowadzenia dokumentacji (ust. 2 pkt 1 lit. c)). W ramach wykonywanego nadzoru starosta wydaje zalecenia pokontrolne i wyznacza termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności oraz wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, w sytuacjach określonych w art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. a-c/ Prawa o ruchu drogowym, tj. złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 83a ust. 4, niezgodne ze stanem faktycznym, nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów w wyznaczonym przez starostę terminie, rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Z przytoczonej regulacji wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 83 b ust. 2 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym jest orzeczenie zakazu prowadzenia działalności regulowanej, a wykreślenie z rejestru działalności regulowanej jest następstwem orzeczonego zakazu. Prawidłowo zatem Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji, wobec jego uprzedniego ograniczenia się tylko do kwestii wykreślenia skarżącego z rejestru działalności regulowanej, rozważenie istnienia bądź nieistnienia wszystkich przesłanek i ewentualnych skutków orzeczenia zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez skarżącego, z uwzględnieniem ustalonego już w sprawie faktu w postaci skazania skarżącego za przestępstwo przeciwko dokumentom i wpływu tego faktu na możliwość orzeczenia zakazu lub możliwość dalszego prowadzenia przez skarżącego stacji kontroli pojazdów. Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalono sprzeciw.