I OSK 3379/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 440/19 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz zwrotu stypendium stażowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 440/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dalej również jako "WSA", oddalił skargę L.S. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz zwrotu stypendium stażowego. Jak wynika z akt sprawy L.S. uznana została za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2016 r. z prawem do zasiłku od dnia [...] stycznia 2016 r., który pobierała do dnia [...] maja 2016 r. W okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r. stronie przysługiwało prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu. Status osoby bezrobotnej strona utraciła z dniem [...] stycznia 2017 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Jednakże pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...], dalej jako "ZUS", poinformował Powiatowy Urząd Pracy w [...], dalej jako "PUP", że z dniem [...] listopada 2015 L.S. nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ zwrócił się do ZUS o zwrot pobranych świadczeń z tytułu pozostawania bez pracy za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł. Natomiast w dniu [...] października 2017 r, organ rentowy jednorazowo przekazał na rachunek bankowy Funduszu Pracy PUP kwotę [...] zł. Decyzją Starosty Powiatu [...], dalej jako "Starosta", z dnia [...] marca 2018 r., skarżąca została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2016 r., a także prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty, a wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 516/18 WSA oddalił skargę na ww. decyzję. Wobec powyższego Starosta wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń, a decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] maja 2016 r. oraz zwrotu stypendium stażowego za okres od [...] maja 2016 r. do [...] listopada 2016 r., w łącznej kwocie [...] zł brutto. Organ powołał się na treść wyroku Sądu Okręgowego w [...], Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], który zmienił decyzję ZUS Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w ten sposób, że przywrócił stronie prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres dwóch lat, od dnia [...] listopada 2015 r. Świadczenie to przysługiwało stronie do dnia [...] października 2017 r., co oznacza, że w dniu rejestracji tj. [...] stycznia 2016 r. strona nie spełniała ustawowych wymogów do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Co prawda organ zwrócił się do organu rentowego o zwrot kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń przez osobę, jednakże wpłynęła kwota [...] zł, a dokonywanie dalszych potrąceń nie było możliwe z uwagi na fakt, że świadczenie rentowe przysługiwało stronie do dnia [...] października 2017 r., a organ rentowy wypłacił stronie świadczenie nie dokonując jego pomniejszenia o kwotę wypłaconego zasiłku lub innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy. Co istotne skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna była pouczona o prawach i obowiązkach bezrobotnego, jak też została pouczona o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności lub umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, że rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznano jej po półtora roku od zarejestrowania w PUP oraz po ponad roku od rozpoczęcia stażu i pół roku od jego zakończenia. Zaznaczyła, że nie pobierała jednocześnie zasiłku oraz renty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Na powyższą decyzję Wojewody skarżąca wniosła skargę do WSA. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż posiadając status osoby bezrobotnej skarżąca pobrała zasiłek dla bezrobotnych w łącznej kwocie [...] zł oraz stypendium stażowe w łącznej kwocie [...] zł, co stanowi łącznie kwotę [...] zł. Z wymienionej sumy pieniężnej ZUS potrącił z renty oraz przekazał na konto PUP kwotę [...] zł, a wobec tego w związku z utratą statusu osoby bezrobotnej do zwrotu pozostaje kwota [...] zł. Zdaniem WSA zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały zgodnie z przepisami prawa materialnego, a w toku postępowania nie doszło również do naruszenia przepisów procesowych, w stopniu który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał też, że w analizowanej sprawie nie doszło do przedawnienia roszczeń z tytułu wypłaconych zasiłków oraz stypendium – roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Dalej WSA wskazał, że pozostała argumentacja zawarta w skardze nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, natomiast może mieć wpływ na wynik postępowania w przedmiocie umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 76 ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265) dalej jako "u.p.z.", poprzez przyjęcie, że zbieg uprawnień do renty oraz świadczeń z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej jest bezwzględną przesłanką do orzeczenia o zwrocie świadczenia jako pobranego nienależnie, w sytuacji, gdy brak podstaw do przypisania stronie skarżącej przyjęcia zasiłku dla bezrobotnych oraz stypendium stażowego ze świadomością, iż istnieją podstawy do jego zwrotu, a ponadto strona otrzymała te świadczenia w sytuacji, gdy spełniała wszystkie przesłanki do posiadania statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie do pobierania wskazanych świadczeń, 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." - przez niewyjaśnienie prawidłowego stanu faktycznego sprawy wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w tym dowodów wskazujących na zasadność nakazania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, w szczególności w zakresie pouczenia strony skarżącej w prawidłowy sposób o jej sytuacji prawnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w dacie uznawania za osobę bezrobotną nie posiadała ona prawa do renty, nie pobierała jednocześnie świadczenia rentowego i świadczenia związanego ze statusem osoby bezrobotnej, a w momencie rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna, spełniała wymogi określone w ustawie konieczne do uznania jej za osobę bezrobotną. Podkreśliła, że dopiero wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2017 r. tj. półtora roku po rejestracji w PUP, przywrócono jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres dwóch lat wstecz, tj. od [...] listopada 2015 r., do [...] października 2017 r. Dodatkowo w jej ocenie Sąd w zaskarżonym wyroku zupełnie pominął kwestię prawidłowego pouczenia strony o jej sytuacji prawnej, jaka została wykreowana przez przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych oraz przez skierowanie jej na staż i przyznanie świadczenia z tego tytułu. Wskazała, że jedynym pouczeniem jakie otrzymała przy kierowaniu na staż było pouczenie o przysługującym odwołaniu do Wojewody. Podkreśliła też, że gdyby została "w prawidłowy i jasny sposób poinformowana, że musi się liczyć, iż w przyszłości może wystąpić sytuacja, w której będzie musiała zwracać zarobione przez siebie pieniądze i to na dodatek w kwotach brutto (których faktycznie nie otrzymała), nie zgodziłaby się na tak wątpliwą aktywizację zawodową, podjęłaby np. pracę nawet na 1/2 lub 1/4 etatu i nikt nie rościłby sobie prawa do zwrotu jej wynagrodzenia". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.p.z. Przepis art. 76 ust. 2 pkt. 3 u.p.z. stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. określa warunki jakie powinna spełniać osoba bezrobotna. Według art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. bezrobotnym jest osoba spełniająca warunki zawarte w definiensie, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...] przywrócono skarżącej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres dwóch lat, od dnia [...] listopada 2015 r. Nie budzi też sporu okoliczność, że skarżąca w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. pobierała najpierw zasiłek dla bezrobotnych, a następnie stypendium stażowe. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej powołany przepis art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z. nie uzależnia uznania świadczenia za nienależnie pobrane od "świadomości po stronie świadczeniobiorcy, że istnieją podstawy do jego zwrotu". Zaprezentowany przez skarżącą sposób interpretacji jest nieuzasadniony, gdyż wykracza poza znaczenie językowe dekodowanej normy. Przeciwko zaproponowanej interpretacji przemawiają także względy systemowe. Według art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Jak wynika z tego przepisu prawodawca odwołuje się do "świadomości" świadczeniobiorcy, gdyż nakłada obowiązek pouczenia o tych okolicznościach. Skoro natomiast w art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z., który był podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, określając przypadek uznania świadczenia za nienależne prawodawca nie stanowi o obowiązku takiego pouczenia, to ewentualny brak tego pouczenia nie może być uznany za okoliczność niweczącą uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Zestawienie określonych ustawowo przypadków uznania świadczenia za nienależnie pobrane, dowodzi że prawodawca zróżnicował je świadomie, uznając iż w odniesieniu do przypadków określonych w 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z., takie pouczenie nie jest wymagane. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut drugi podnoszący naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania decyzji wadliwej. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu wiedzy skarżącej kasacyjnie w kwestii dopuszczalności pobierania dwóch świadczeń równocześnie. Jak już wspomniano okoliczność pouczenia skarżącej kasacyjnie, o tym, że nie może ona korzystać jednocześnie z dwóch świadczeń w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, jest irrelewanta. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.