III SA/Wa 1608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski, sędzia WSA Honorata Łopianowska, Protokolant starszy referent Anna Barska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi G. R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr 9.151.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr 65/V/2019 Rady Miejskiej w R. z dnia 11 marca 2019 r. w sprawie wyboru terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Gminy R. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Rada Miejska w R. ("Rada") w dniu 11 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr 65/V/2019 w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ("uchwała Rady"). W dniu 16 kwietnia 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. ("Kolegium") orzekło o nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 1 ust. 1, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), § 6 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło, że określając, iż opłaty za miesiące kwiecień, maj i czerwiec właściciele nieruchomości są zobowiązani uiścić do 15 lipca 2019 r., Rada Miejska w R. uczyniła to w sposób nieczytelny. Niedoprecyzowanie roku dla wymienionych miesięcy pozostawia niejasność wprowadzanego zapisu. Gmina R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej przytoczone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 61 ust. 1 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 6 w zw. z § 143 ww. Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zdaniem Gminy R. zmiana całego systemu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi miała miejsce w 2019 r., zatem brak wskazania roku przy miesiącach wskazanych w uchwale Rady nie pozostawia zapisu niejasnym, a w sposób wystarczający doprecyzowuje termin płatności. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega m.in. zgodność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istotą zarzutu Kolegium było stwierdzenie, że uchwała Rady w zakwestionowanym zakresie, tj. określającym, że opłaty za kwiecień, maj i czerwiec powinny być uiszczone do 15 lipca 2019 r., jest nieczytelna i niejasna. Powodem tej nieczytelności i niejasności było, według Kolegium, że Rada "nie doprecyzowała" roku dla tych wymienionych trzech miesięcy. Inaczej mówiąc – istota stanowiska Kolegium sprowadza się do tego, że - według tego Organu - skoro w uchwale Rady nie wskazano, że chodzi o kwiecień, maj i czerwiec konkretnego, 2019 roku, to nie wiadomo, o jaki rok chodziło Radzie w § 1 ust. 1 uchwały. Otóż, w ocenie Sądu, stanowisko Kolegium jest niezasadnie rygorystyczne, dogmatyczne, i opiera się na założeniu, że normy prawne nie mogą pozostawiać absolutnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych już wskutek literalnej ich wykładni, i że taka wykładnia musi zawsze prowadzić do wyników absolutnie jednoznacznych. Takie założenie jest, w ocenie Sądu, wadliwe. Pozostaje ono w sprzeczności z powszechnym, notoryjnym doświadczeniem każdego interpretatora aktu normatywnego, że sam tekst przepisu często nie jest wystarczający dla odkodowania intencji prawodawcy, i że konieczne jest zazwyczaj odwoływanie się do innych metod wykładni prawa. Powszechnie przyjęta jest zasada nakazująca odrzucić taką wykładnię przepisu, która prowadzi do wyniku nielogicznego, absurdalnego albo obiektywnie niemożliwego. Jeśli interpretator tekstu prawnego staje przed dylematem dotyczącym wyboru wyniku wykładni, to powinien przyjąć interpretację zachowującą sens przepisu i respektującą jego cel, chyba że już na gruncie językowym istnieją ewidentne powody wykluczające taką możliwość zachowania założenia racjonalności prawodawcy. W niniejszej sprawie kwestionowana przez Kolegium uchwała Rady pochodzi z 11 marca 2019 r. W art. 6l ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidziano dla rady gminy obowiązek określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wskazanie, czy opłatę uiszcza się z dołu, czy z góry. W uchwale Rady Gminy R. w ramach określenia "trybu" co do zasady przewidziano uiszczanie opłaty z góry, do 15 dnia danego miesiąca, ale w przypadku pewnych trzech miesięcy uiszczenie opłaty może niewątpliwie nastąpić z dołu (tj. za kwiecień, maj i czerwiec 2019 r.). Jak należy się domyślać, Kolegium sugeruje, że brak wskazania w uchwale Rady, iż w § 1 ust. 1 in fine jej uchwały chodzi o te trzy miesiące roku 2019, prowadzi do wniosku, że chodzić może o te trzy miesiące każdego następnego roku – a więc 2020, 2021, 2022 itd. Taką sugestię należy jednak odrzucić, gdyż prowadziłaby ona do nierozstrzygalnego problemu ilości lat, o jakie chodzi. Gdyby więc zaaprobować sugerowaną przez Kolegium wykładnię § 1 ust. 1 uchwały Rady, to natychmiast należałoby poszukiwać w tekście tej uchwały odpowiedzi na pytanie, za ile miesięcy kwiecień - czerwiec lat 2020, 2021, 2022 i następnych, właściciele nieruchomości powinni do 15 lipca 2019 r. uiścić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takiej odpowiedzi w uchwale Rady nie ma i, oczywiście, być nie mogło. Kolegium zdaje się więc twierdzić, że uchwała Rady jest absurdalna i niewykonalna, gdyż zobowiązuje właściciela do uiszczenia, do dnia 15 lipca 2019 r., opłaty za nieskończoną liczbę przyszłych miesięcy nieskończenie wielu, kolejnych lat. Jak wyżej Sąd wskazał, należy unikać wykładni ad absurdum, wykładni prowadzącej do wniosku o obiektywnej niewykonalności interpretowanego przepisu. Uniknięcie takich konsekwencji jest możliwe poprzez odwołanie się do celu regulacji oraz do jej pełnego kontekstu normatywnego. Skoro zatem uchwała Rady pochodzi z marca 2019 r., zaś jako zasadę Rada przyjęła uiszczanie opłat z góry, do 15 dnia danego miesiąca, to najwyraźniej, wobec wprowadzenia w drugiej części § 1 ust. 1 swojej uchwały odrębności wobec zasady płatności z góry, należało wywnioskować, że w pewnym zakresie (lex specialis) płatności mogą nastąpić z dołu. Aby więc nastąpiła płatność z dołu, musiałaby ona dotyczyć tylko wspomnianych trzech miesięcy roku 2019, skoro termin płatności ustalono na 15 lipca 2019 r. Tylko wówczas najpierw nastąpi świadczenie usługi komunalnej (odbiór odpadów), a dopiero później płatność (na tym polega płatność "z dołu"). Taka wykładnia, według której druga część zdania tworzącego § 1 ust. 1 uchwały Rady dotyczy tylko kwietnia – czerwca roku 2019, jest więc prawidłowa i konieczna do przyjęcia po zastosowaniu innych metod wykładni, niż tylko językowa. Kolegium, jak Sąd wyżej odnotował, ograniczyło się właśnie jedynie do wykładni "skrajnie" językowej, popadając w ten sposób w logiczny dogmatyzm i ignorując ratio legis uchwały oraz jej pełny kontekst normatywny. Należy też odrzucić alternatywną koncepcję wykładni §1 ust. 1 uchwały Rady, według której wskazując na dzień 15 lipca 2019 r. Radzie nie chodziło o określenie zasady płatności "z góry" lub "z dołu", lecz o wskazanie jednego, konkretnego terminu płatności dla pewnych trzech miesięcy każdego roku, co tylko niejako "przy okazji" skutkowałoby określeniem płatności z dołu (dla tych miesięcy roku 2019) oraz z góry (dla tych miesięcy każdego następnego roku). Także tej koncepcji sprzeciwia się bowiem wskazana wyżej niewykonalność uchwały wynikająca z nieskończoności czasu, a nadto zupełny brak merytorycznego uzasadnienia wymogu, aby właśnie za kwiecień – czerwiec (dlaczego nie np. za marzec, wrzesień - listopad?) każdego roku dokonać jednorazowej płatności już do dnia 15 lipca 2019 r. Takie zróżnicowanie daty płatności musiałoby zostać ocenione jako arbitralne, dowolne, i - właśnie – absurdalne. Sąd poniekąd podziela ocenę Kolegium, że optymalne brzmienie § 1 ust. 1 in fine uchwały Rady polegać powinno na jasnym zadeklarowaniu, że wspomniane trzy miesiące dotyczą roku 2019. Brak takiego jasnego komunikatu nie czyni jednak tej uchwały niewykonalną i nieczytelną. Tymczasem tylko kwalifikowany stopień niejasności przepisu uprawnia do tak daleko idącej ingerencji organu nadzoru w działalność gminy, jaką Kolegium zastosowało w niniejszej sprawie (stwierdzenie nieważności uchwały). W ocenie Sądu Rada trafnie podniosła, że zaistniała wadliwość § 1 ust. 1 uchwały pozwalała co najwyżej na zastosowanie instytucji "wytyku", o której stanowi art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenia zasad techniki prawodawczej podlegają gradacji według kryterium ciężaru gatunkowego – nie każde naruszenie tych zasad kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. W niniejszej sprawie naruszenie to nie miało postaci kwalifikowanej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 Ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium. W kwestii kosztów postępowania podstawą wyroku był art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te złożyło się jedynie wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł), gdyż Gmina, jako ustawowo zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi (art. 100 ustawy o samorządzie gminnym), nie uiściła takiego wpisu.