II SA/Po 677/19

Dnia 12 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 roku sprawy ze skargi B. K. – Antoszków na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 roku Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania B. K. od pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., [...] (błędnie datowanego na "[...] stycznia 2017 r.", dalej "pismo [...]") dotyczącego zasypania części rowu melioracyjnego w granicach działki [...] w [...] w gminie [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. B. K. skierowała do Starosty [...] zawiadomienie o zamiarze wykonania prac ziemnych (robót) polegających na zasypaniu części rowu [...] w granicach jej działki [...] (k. 56 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. (w nagłówku pisma błędnie podano "[...] stycznia 2017 r.), [...] (k. 54 i 55 akt administracyjnych) Naczelnik Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w [...] poinformował B. K., że likwidacja urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny [...], możliwa jest tylko i wyłącznie po uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odniósł się do art. 122 ust. 1 pkt 3 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej "P.w. z 2001 r."), który stanowił, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane między innymi na wykonanie urządzeń wodnych. Z kolei pojęcie urządzeń wodnych określa art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. z 2001 r. Naczelnik zaznaczył, że na potrzeby rozpatrywanego przypadku pod pojęciem tym należy rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności rowy. Dalej wyjaśniono, że w myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r. przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do ich likwidacji. W piśmie pouczono także B. K., że "po uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka rowu" zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "P.b.") na inwestorze ciążyć będzie obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na jego zasypaniu . B. K. wniosła odwołanie od pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. uznając, że jest ono w istocie decyzją – sprzeciwem od zgłoszonych robót budowlanych. W jej ocenie, skoro wskazano w nim, że "nie może przystąpić do wykonania prac ziemnych polegających na zasypaniu odcinka przedmiotowego rowu", to jest to równoznaczne ze sprzeciwem w rozumieniu art. 30 ust. 5 P.b. Niezależnie odwołująca się zaznaczyła, że działania organu powinny znajdować odpowiednie umocowanie w przepisach prawa. W kierowanym do niej piśmie nie wyjaśniono, dlaczego jej prywatny rów jest urządzeniem wodnym i dlaczego nie może go zasypać. Dodała, że skoro zagadnieniem wstępnym (dla rozpatrzenia jej żądania) ma być uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, to oznacza, że postępowanie powinno zostać wszczęte, a następnie zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), przy jednoczesnym wystosowaniu wezwania z dnia 100 § 1 K.p.a. Jednocześnie B. K. nadmieniła, że w przypadku przyjęcia przez organ rozpatrujący odwołanie innej interpretacji prawa, jej pismo należy także traktować jako zażalenie na bezczynność. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. B. K. złożyła do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Wojewody (k. 34 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy (k. 29 akt administracyjnych). Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., II SAB/Po [...] (k. 18-27 akt administracyjnych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia odwołania B. K. (k. 18 akt administracyjnych). W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że odwołanie od pisma [...] wymagało rozpatrzenia, przy czym Sąd podkreślił, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność nie jest władny rozstrzygać, czy powinno to nastąpić na podstawie art. 134 K.p.a. (niedopuszczalność), czy art. 138 K.p.a. (merytoryczne rozpatrzenie). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] (k. 9-11 akt administracyjnych) Wojewoda, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania B. K. od pisma Starostwa Powiatowego [...] Wyjaśnił, że pismo to nie stanowi decyzji, gdyż nie zawiera niezbędnych elementów, aby je tak kwalifikować. Nie ma w nim oznaczenia organu administracji publicznej, rozstrzygnięcia, podpisu osoby upoważnionej oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy odwołanie. Zdaniem Wojewody pismo Starostwa Powiatowego w [...] ma charakter informacyjno-wyjaśniający i wskazuje się w nim, jakie warunki należy spełnić, aby zlikwidować urządzenie wodne – rów melioracyjny. Wniesienie odwołania od tego rodzaju pisma jest zatem niedopuszczalne w przyczyn przedmiotowych. W skardze B. K. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody oraz o zasądzenie na jej rzecz kwoty [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła jednocześnie naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy powinien znaleźć zastosowanie art. 138 K.p.a. W motywach skargi wyjaśniła, że pismo [...] zawierało stwierdzenie, że "nie może [ona] przystąpić do wykonania prac ziemnych polegających na zasypaniu odcinka przedmiotowego rowu". Przyznała, że pismo nie posiada pełnej formy wymaganej przez art. 107 K.p.a., jednak jest w istocie decyzją, o której mowa w art. 30 ust. 5 P.b. Dlatego właśnie B. K. zdecydowała się wnieść odwołanie. Polemizując ze stanowiskiem, że pismo [...] ma charakter informacyjno-wyjaśniający skarżąca podkreśliła, że dotyczyło ono jej podania – zgłoszenia prac (robót) ziemnych. Podanie takiego rodzaju, zgodnie z art. 30 ust. ,5 P.b., powinno skutkować po stronie organu albo wydaniem decyzji albo milczeniem, co automatycznie oznacza uprawnienie strony do rozpoczęcia robót budowlanych. W sprawie organ nie milczał, tylko sprzeciwił się zamiarowi wykonania robót budowlanych. W ocenie B. K. oznacza to, że załatwił sprawę w sposób określony w zdaniu drugim art. 30 ust. 5 P.b. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 12-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawę rozpatrzono w postępowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), a wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). W sprawie jest przedmiotem sporu to, czy pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., [...] (omyłkowo błędnie datowane na "[...] stycznia 2017 r.) jest czynnością o charakterze informacyjno-wyjaśniającym (tak twierdzi Wojewoda), czy w istocie decyzją administracyjną – sprzeciwem wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (tak twierdzi B. K.). W ocenie Sądu pismo [...] nie ma charakteru decyzji administracyjnej, stąd odwołanie od niego nie przysługiwało. Przed wyjaśnieniem takiego stanowiska wskazać należy na nieco szersze okoliczności towarzyszące sprawie. Otóż Sądowi wiadomym jest z urzędu, że zanim rozpoznano odwołanie B. K. od pisma [...] skarżąca wywiodła także skargę na bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania jej zgłoszenia z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącego zasypania rowu melioracyjnego [...] Skarga ta została rozpoznana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., II SAB/Po [...]. Wówczas to, zarzucając Staroście bezczynność, B. K. twierdziła, że organ ten pomimo dokonanego zgłoszenia nie wydał ani postanowienia z art. 30 ust. 5c P.b., ani decyzji (sprzeciwu), o której mowa w art. 30 ust. 5 P.b. Skarga została oddalona, a Sąd (II SAB/Po [...]) wyjaśnił, że "zarzut bezczynności Starosty w niewydaniu postanowienia z art. 30 ust. 5c P.b. jest [...] nieskuteczny, albowiem sąd administracyjny nie może orzekać o bezczynności organów w zakresie wydania tego rodzaju aktu (niezaskarżalnego postanowienia)". Odrębnie Sąd (II SAB/Po [...]) ocenił zarzut bezczynności organu w zakresie wydania sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. Uznał, że wykluczone jest stwierdzenie przez sąd administracyjny bezczynności w zakresie wniesienia sprzeciwu, jako że prawo nie przewiduje obowiązku załatwienia przez organ sprawy tylko w tej konkretnej formie (w rozważanym przypadku milczenie organu jest także załatwieniem sprawy). Dodać w tym miejscu należy, że od wyroku II SAB/Po [...] B. K. wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., II OSK [...] oddalił, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że choć w powiązaniu ze sprawą wydano już trzy wyroki (II SAB/Po [...], II OSK [...] i II SAB/Po [...]), to jednak w żadnym z nich nie przesądzono kwestii kwalifikacji pisma [...] Jak już zasygnalizowano, Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że pismo [...] nie jest decyzją. Sąd odnotowuje, że B. K. złożyła skierowane do Starosty lakoniczne zgłoszenie, w którym wyraziła zamiar wykonania prac ziemnych polegających na zasypaniu części rowu melioracyjnego [...] na jej działce [...]. Zgłoszenie tego rodzaju skarżąca zapewne chciała przeprowadzić w trybie art. 30 P.b. Zasadniczą kwestią, która wymaga rozważanie jest natomiast to, czy reakcja pracownika organu wyrażona w piśmie [...] powinna być oceniona jako informacja/wyjaśnienie, czy jako sprzeciw w formie decyzji. W ocenie Sądu charakter pisma [...] i sposób wypowiedzi pracownika organu wyraźnie wskazuje, że jest to wyłącznie informacja skierowana do zainteresowanej. Przede wszystkim w jego rubrum nie ma wskazania ani organu, ani podstaw prawnych, ani żadnego elementu wskazującego, że pismo to miałoby posiadać formę jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia. Ponadto w pierwszym akapicie organ jednoznacznie użył formuły "niniejszym informuję, co następuje". W punktach 1 i 2 pisma zawarto obszerne wyjaśnienia, jakie warunki należy spełnić, aby zrealizować roboty polegające na zasypaniu rowu melioracyjnego. Jako, że dochodzi w ten sposób do likwidacji urządzenia wodnego, konieczne jest uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Pracownik organu wyjaśnił, że dopiero po jego uzyskaniu można będzie skutecznie złożyć zgłoszenie robót budowlanych. W ostatnim zdaniu zawarto jedynie pouczenie, że zrealizowanie prac bez pozwolenia wodnoprawnego (oraz następnie skutecznego zgłoszenia) narazić może B. K. na sankcje administracyjno-karne określone w ustawach Prawo wodne i Prawo budowlane. Zdaniem Sądu z powyższych przyczyn nie sposób wywodzić, że pismo [...] jest decyzją administracyjną. Z przywołąnych treści wyraźnie wynika, iż jego celem było pouczenie B. K., iż wykonanie zamierzonych przez nią prac wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bez którego zrealizowanie prac narazi ją na konsekwencje administracyjno-karne. Pisma [...] nie można byłoby zakwalifikować jako decyzję, także gdyby przeprowadzić uzgodniony w nauce postępowania administracyjnego "test" konstytutywnych elementów rozstrzygnięcia (oznaczenie podmiotu wydającego, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie, podpis). Pismo to nie posiada ani wskazania organu ani rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić należy, że Wojewoda postąpił prawidłowo stwierdzając na podstawie art. 134 K.p.a. (zgodnie z tym przepisem organ stwierdza niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia) niedopuszczalność odwołania B. K. od pisma Naczelnika Wydziału [...] Starostwa Powiatowego [...] Nie można bowiem skutecznie wnieść odwołania od czynności nie będącej decyzją. Nie może być wobec tego uznany za zasadny także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 K.p.a., jako że nie było podstaw, aby merytorycznie (na jego podstawie) rozpatrywać odwołanie. Ubocznie Sąd zaznacza, że zupełnie odrębną kwestią jest, czy za prawidłową można uznać praktykę działania Naczelnika Wydziału Ochrony Ś[...] Starostwa Powiatowego w [...], który w reakcji na lakoniczne (i nie spełniające wymogów z art. 30 ust. 2 i nast. P.b.) wystąpienie B. K., aczkolwiek zawierające formułę "zgłaszam zamiar wykonania prac (robót)", bez dalszego sprecyzowania intencji zainteresowanej, wysłał niej tylko informację dotyczącą sposobu działania i wymogów, jakie powinna ona dopełnić w celu podjęcia legalnej likwidacji rowu [...] Kwestia oceny tej praktyki Naczelnika pozostaje poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Jak zaznaczono, Sąd badał jedynie, czy pismo [...] mogło być uznane za decyzję i czy można było wnieść od niego odwołanie. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał skargę za nieusprawiedliwioną i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.