IV SA/Po 1222/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skarg P. S., A. S. i K. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargi Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; zwanej dalej "p.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") nakazał K. S. (zwanej dalej również "Inwestorem") rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr ewid. geod, [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Inwestor wykonał roboty budowlane, na które wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz zgoda konserwatora zabytków na zmiany przy budynku, których nie posiada. Tym samym inwestor naruszył art. 28 ust. 1 p.b. Inwestorowi umożliwiono zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych wydając w dniu [...] października 2014 r. postanowienie zobowiązujące do przedłożenia stosowanej dokumentacji budowlanej. Taka dokumentacja została przedłożona w dniu [...] czerwca 2016 r. i na jej podstawie została ustalona opłata legalizacyjna w wysokości [...] zł. Postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną zostało utrzymana w mocy postanowieniem organu II instancji, a skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1108/16. W dniu [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] poinformował PINB, że Inwestor zalega z płatnościami dotyczącymi opłaty legalizacyjnej (od [...] marca 2017 r.), która decyzją Wojewody została podzielona na raty. PINB wyjaśnił, że wprawdzie Inwestor zbył prawo własności nieruchomości w formie darowizny, jednak utrzymał możliwość nieodpłatnego i dożywotniego korzystania z nieruchomości (Dział III KW nr [...]). Posiada zatem realną możliwość dysponowania nieruchomością, co też pozwoli Inwestorowi, na podjęcie działań związanych z nakazem rozbiórki. W odwołaniu od decyzji PINB Inwestor wskazał, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyska go od obecnych właścicieli. Odwołanie od decyzji PINB złożyli także właściciele przedmiotowej nieruchomości – A. S. oraz P. S.. Podkreślili, że nie byli inwestorami przedmiotowej budowy i nabywając nieruchomość nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu. Oświadczyli, że nie zamierzają nikomu udzielać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołań Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji WINB przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Opłata legalizacyjna nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Ostatecznie to osoba zobowiązana, a nie organ administracji, podejmuje decyzję czy uiści należną opłatę legalizacyjną, czy też do stanu zgodnego z prawem doprowadzi poprzez rozbiórkę samowoli budowlanej. WINB stwierdził, że Inwestor nie uiścił żadnej z ustalonych rat. Tym samym w ocenie WINB organ I instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie WINB Inwestor mimo zbycia nieruchomości w formie darowizny, utrzymał możliwość nieodpłatnego i dożywotniego korzystania z nieruchomości (Dział III KW nr [...]). Zatem, posiada realną możliwość dysponowania nieruchomością, co pozwoli na podjęcie działań związanych z nakazem rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S. zarzucił decyzji WINB naruszenie: - art. 52 i art. 49 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem przed wydaniem decyzji wskazywał, iż Inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do stanowiska Inwestora oraz nowych właścicieli. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyskał takiego prawa od obecnego właściciela. Posiadane przez Inwestora prawo dożywotniego korzystania z nieruchomości daje uprawnienia cywilne, a nie budowlane. Skarżący nie wiedział, że inwestycja została zrealizowana w sposób niezgodny z prawem i nie zgadza się na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Nie wiedział o toczącym się postępowaniu i został postawiony przed faktem dokonanym. Skarga została zarejestrowana pod sygn akt IV SA/Po 1222/18. Skargę o tej samej treści złożył również A. S.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1223/18. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła także K. S.. W skardze podniesiono, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyska takiego prawa od obecnych właścicieli. Ponadto nawet gdyby takie prawo posiadał, to nie dysponuje środkami pieniężnymi na wykonanie rozbiórki. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1235/18. W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził połączenie spraw sygn. akt IV SA/Po 1222/18, sygn. akt IV SA/Po 1223/18 oraz sygn. akt IV SA/Po 1235/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Po 1222/18. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. A. S. podniósł, że nieuprawniony jest pogląd WINB, jakoby Inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarta umowa dożywocia nie zawiera zapisu o możliwości wykonywania robót budowlanych. Do pisma załączono kserokopię umowy darowizny przedmiotowej nieruchomości. Tożsame stanowisko w piśmie z dnia [...] września 2019 r. wyraziła K. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b. Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 49 ust. 3 p.b. w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest więc obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli i bez jej uiszczenia organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Zaznaczyć należy, że inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej, jednak w takim przypadku inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 p.b. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 p.b. Samo wykonanie przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nie pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma środków, aby przymusić adresata decyzji ustalającej opłatę legalizacyjną do jej uiszczenia. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej będzie więc likwidacja samowoli budowlanej poprzez nakazanie jej rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na: wymianie konstrukcji dachu płaskiego wraz z poszyciem, podniesienie ścian strychu o ok 80 cm (frontowa część budynku), rozebraniu ścian strychu i postawieniu nowych do wysokości frontowej, rozbudowie wiatrołapu do pełnej wysokości budynku, ociepleniu budynku. Powyższe roboty budowlane stanowiące nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zostały wykonane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Po wykonaniu przez Inwestora powyższych obowiązków PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. ustalił dla Inwestora wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...]zł. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2016 r. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1108/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie WINB w sprawie opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie wskazać trzeba, iż z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] przedmiotowa opłata legalizacyjna została rozłożona na raty. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił PINB, iż Inwestor zalega z płatnościami rat opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego WINB prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 3 p.b. nakazującą rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr ewid. geod, [...] przy ul. [...] w [...]. Sporna w rozpoznawanej sprawie pozostaje kwestia adresata nakazu rozbiórki wskazanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zasadniczym kryterium wyboru spośród podmiotów z art. 52 p.b., jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienienie w art. 52 p.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie, a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Jest on też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też podmiotem który dokonuje zgłoszenia, jak również sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52 p.b. Przy czym jednocześnie podkreśla się, że warunkiem obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania czynności jest posiadanie przez niego w dacie podejmowania decyzji uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją. Dopuszcza się również możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki. W skargach złożonych na decyzję WINB kwestionując zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki na Inwestora podniesiono, że Inwestor w drodze umowy darowizny utracił prawo własności nieruchomości, a obecni właściciele nie wyrażają zgody na wykonywania na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych. Podkreślono, że takiego prawa nie daje Inwestorowi prawo do dożywotniego korzystania z nieruchomości. WINB uznał z kolei, że prawo to daje Inwestorowi możliwość wykonania rozbiórki. W ocenie Sądu oceny tej organ dokonał prawidłowo. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wydruku księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości nr ewid. geod, [...] przy ul. [...] w [...] Inwestorowi przysługuje nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią § 4 aktu notarialnego stanowiącego podstawę przedmiotowego wpisu. Z nadesłanej przez pełnomocnika A. S. kserokopii przedmiotowej umowy wynika, że w § 4 A. S. i P. S. oświadczyli, że zgodnie z poleceniem darującej ustanawiają na rzecz K. S. nieodpłatne i dożywotnie prawo użytkowania przedmiotu darowizny, czyli nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] W ocenie Sądu skarżący A. S. oraz K. S. błędnie interpretuje powyższy zapis jako ustanowienie dożywocia w rozumieniu art. 908 § 1 k.c. Przepis ten przewiduje, że jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on w braku odmiennej umowy przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Brzmienie przywołanego § 4 umowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż pomiędzy darczyńcami i obdarowanym doszło do zawarcia umowy o dożywocie, o której mowa w ww. przepisie. Zdaniem Sądu między stronami doszło do ustanowienia służebności osobistej mieszkania, a prawo to pozwala Inwestorowi wykonać obowiązek określony w decyzji organu nadzoru budowlanego. Natomiast użycie sformułowania "dożywotniego" służyło jedynie ustaleniu ram czasowych tego prawa. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. W świetle powyższego WINB prawidłowo uznał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji Inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawem tym była służebność osobista mieszkania – prawo, o jakim mowa w art. 301 i art. 302 k.c., które umożliwiało Inwestorowi wykonanie obowiązku rozbiórki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że służebność mieszkania należąc do kategorii ograniczonych praw rzeczowych może stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 906/08 oraz z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 919/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także Despot-Mładanowicz Arkadiusz. Art. 3. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019, uw. VI.13). Organ nadzoru budowlanego uznając Inwestora jako adresata nakazu rozbiórki nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr ewid. geod, [...] przy ul. [...] w [...] dokonał prawidłowej analizy treści księgi wieczystej, a zarzuty podniesione w skargach uznać należało jako niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji.