IV SA/Wa 1102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2019r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018r. nr [...] wymierzającą Burmistrzowi Miasta P. karę pieniężną. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, WIOŚ) decyzją z dnia [...] lutego 2018r. (znak wskazany na wstępie) wymierzył Burmistrzowi Miasta P. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł., za niedotrzymanie terminu realizacji w latach 2015-2017 zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych, Programu Ochrony Powietrza, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenów województwa [...], mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężeń ekspozycji, tj. nieprowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Burmistrz Miasta P. od wskazanej powyżej decyzji złożył odwołanie wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji nie wskazanie w zaskarżonej decyzji konkretnych przesłanek wynikających z Planu Działań Krótkoterminowych ( dalej: PDK), zawartego w Programie Ochrony Powietrza (dalej: POP) dających podstawę do wymierzenia kary Burmistrzowi Miasta P. (dalej: Burmistrzowi). Zdaniem skarżącego organ nie wskazał zapisów PDK, z których wynikałby obowiązek prowadzenia przez Burmistrza kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, GIOŚ) po rozpatrzeniu odwołania decyzja z [...] marca 2019r. (nr wskazany na wstępie), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na brzmienie przepisu art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm. – dalej: P.o.ś.) oraz opisał przebieg postępowania i w oparciu o zgromadzony materiał uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji, co do zasady, jest prawidłowe. Mając na względzie stawiane w odwołaniu zarzuty w tym w szczególności zarzut niewskazania konkretnych przesłanek wynikających z PDK dających podstawę do wymierzenia kary pieniężnej - organ uznając go za niezasadny wskazał, że w decyzji organu I instancji zostało wskazane, iż zgodnie z zapisami POP jednym z działań krótkoterminowych wynikających z konieczności wdrażania PDK jest kontrola palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Przedmiotowe zadanie w zakresie kontroli indywidualnych kotłów i pieców zostało powierzone upoważnionym pracownikom gmin i straży miejskiej. Organ podkreślił przy tym że w okresie objętym kontrolą tj. 2015-2017r. na terenie powiatu w. kilkukrotnie występował II, III, i IV poziom ostrzegania, co oznacza że mając na uwadze powyższe informacje Burmistrz zgodnie z zapisami POP był zobowiązany do podjęcia działań krótkoterminowych w tym np. kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Tymczasem przeprowadzona przez WIOŚ kontrola wykazała, że mimo ogłoszenia na terenie powiatu w. poziomów ostrzegawczych, Burmistrz we wskazanym powyżej okresie nie prowadził kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów mimo, iż zdaniem organu takie kontrole winny być prowadzone po ogłoszeniu IV poziomu ostrzegawczego, co wynika z tabeli 76 PDK. Niezgadzając się z ww. rozstrzygnięciem GIOŚ z [...] marca 2019r. Burmistrz Miasta P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: - art. 315a ust. 1 pkt 3) P.o.ś w związku z §1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji poprzez wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w okresie za jakie kara została wymierzona program ten nie obowiązywał; - art. 315a ust. 1 pkt 3) P.o.ś. w związku z § 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągniecie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji poprzez wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji została z dniem [...] stycznia 2018r. uchylona; - art. 315a ust.1 pkt 3) P.o.ś. w związku z § 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji poprzez przyjęcie, że Burmistrz Miasta P. w sytuacji braku telefonicznych zgłoszeń oraz wyznaczenia rejonów o wysokim ryzyku spalania odpadów był zobowiązany do podejmowania działań w tym planie opisanych, a za niepodjęcie których opisaną w decyzji organu pierwszej instancji karą został ukarany; - art. 376 ust.1 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że to Burmistrz Miasta P. bez stosownej delegacji ustawowej winien samodzielnie określić rejony o wysokim ryzyku spalania odpadów; - art. 7, 77 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie, że poprzez sam fakt ciążącego na Burmistrzu obowiązku zapewnienia mieszkańcom jak najlepsza jakość powietrza, konieczne i niezbędne jest dokonywanie opisanych w zaskarżonych decyzjach kontroli. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący obszernie uzasadnił stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że na skutek wejścia w życie uchwały Sejmiku województwa [...] nr [...] (wejście w życie [...] stycznia 2018r.) zgodnie z jej § 2 została uchylona poprzednia uchwała nr [...], co oznacza, że przestał obowiązywać POP, który ona wprowadzała. A tym samym organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oraz WIOŚ wydając decyzję I instancyjną o nałożeniu kary na Burmistrza nie mogły się oprzeć na nieistniejącym akcie prawnym. tj. uchwale Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2014r. Skarżący podniósł również, że jego zdaniem wolą uchwałodawcy była kontrola sytuacji przez patrole a dopiero w wypadku podejrzenia co do spalania odpadów kontrola konkretnej posesji. Tym samym Burmistrz nie miał obowiązku kontrolowania palenisk domowych. A zatem kara została nań nałożona niezgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo w skardze, mając na względzie postawiony zarzut nieobowiązywania w dniu wydania zaskarżonej decyzji uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] organ wskazał, że w jego ocenie powyższy zarzut jest nietrafny, gdyż jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne zakończone decyzją WIOŚ nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018r. tj. przed dniem wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. co oznacza, że w momencie wszczęcia postępowania przez organ I instancji obowiązywała uchwała [...] z dnia [...] listopada 2014r. Nadto zdaniem organu wojewódzki inspektor ochrony środowiska winien brać pod uwagę program ochrony powietrza oraz plan działań krótkoterminowych, który obowiązywał w okresie objętym kontrolą, a nie w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja GIOŚ z [...] marca 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z [...] lutego 2018r. (nr wskazany na wstępie), którą wymierzono karę pieniężną Burmistrzowi Miasta P. w wysokości 10.000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji, w latach 2015-2017, zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych (dalej: PDK), Programu Ochrony Powietrza (dalej: POP) zatwierdzonego uchwałą sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014r., tj. nieprowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego aktu był przepis art. 315a ust.1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 799 – dalej: ustawa P.o.ś.) stanowiący, iż w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000zł do 500.000 zł. Karę pieniężną w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie P., w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2017r. kontroli, której celem było sprawdzenie realizacji zadań określonych w POP i PDK określonych uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Powietrza dla terenu województwa [...] mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, w okresie od 2015r. (protokół kontroli nr [...] podpisany w dniu [...] grudnia 2017r. ) - Wójt Gminy P. w latach 2015-2017 nie zrealizował zadania przewidzianego w PDK, POP tj. nie prowadził kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. Zadanie takie było przewidziane w PDK (pkt 4.4. POP str. 163-164), bowiem we wskazanym Planie określono, że w przypadku wystąpienia warunków, wymaganych do ogłoszenia poziomu IV, wprowadzane są działania krótkoterminowe. W śród wskazanych działań POP określa - kontrole palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów określając szczegółowo działanie w tym zakresie poprzez: - kontrolę indywidualnych kotłów i pieców przez upoważnionych pracowników gmin i straży miejskiej (art. 379 Poś), -kontrole powinny obejmować interwencje zgłoszone telefonicznie oraz patrole w rejonach o wysokim ryzyku spalania odpadów, -nakładane kary za naruszenie przepisów zakazujących spalanie odpadów powinny uwzględniać szczególną szkodliwość tych działań w sytuacji wysokich stężeń zanieczyszczeń. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, i nie jest to negowane przez skarżącego, że dla obszaru powiatu w. na terenie którego położona jest gmina P. ogłoszono [...] grudnia 2016r., [...] stycznia 2017r., [...] stycznia 2017r., [...] stycznia 2017r., [...] lutego 2017r., i [...] lutego 2017r. - IV poziom zanieczyszczenia powietrza (poziom alarmowy substancji w powietrzu). Skarżący po ogłoszeniu IV poziomu zanieczyszczenia nie podjął jednak wskazanych w PDK działań tj. kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów (co wprost wynika z protokołu kontroli WIOŚ podpisanego w dniu [...] grudnia 2017r. – str. 9), bowiem WIOŚ w protokole kontroli odnotował, że "Kontrolowany nie przedłożył dowodów na realizację przedmiotowego działania". Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika również by Burmistrz w trakcie prowadzonego przez organ postepowania przedłożył na okoliczność dokonywania przezeń kontroli palenisk w okresie ogłoszonego IV poziomu zanieczyszczenia powietrza, jakiekolwiek dokumenty. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje że w sprawie słusznie został zastosowany przepis art. 315a ust.1 pkt 3 P.o.ś, gdyż niewątpliwie Burmistrz nie realizował zadania określonego w POP w PDK (pkt 4.4.2.) A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę (organem tym zgodnie z POP był Burmistrz Gminy P.). Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości. Sąd w tym miejscu wskazuje, że organ odwoławczy nie dokonał odrębnej analizy w zakresie zasadności wymierzenia kary w tej wysokości. Jednak mając na względzie, że decyzja została przezeń utrzymana w mocy, należy przyjąć, że podzielił on w całości stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organ I instancji, który wskazał, że ustalając wymiar kary wziął pod uwagę fakt, iż podjęcie działań krótkoterminowych określonych dla gminy w tabeli 134 PDK niesie ze sobą poważne skutki finansowe dla gminy, więc ich wdrożenie i zasięg muszą być uzasadnione. Wzięto również pod uwagę, że gmina nie była wcześniej karana za niedotrzymanie terminu realizacji POP i PDK. Choć niewątpliwie niedokonanie analizy, we wskazanym zakresie w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, stanowi uchybienie, to jednak zdaniem Sądu nie ma ono wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze oraz zawartej w uzasadnieniu na ich poparcie argumentacji Sąd uznał, że pozostają one bez znaczenia w świetle brzmienia art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy P.o.ś. dla wydania decyzji nakładającej karę w momencie, gdy zostały zrealizowane przesłanki do jej nałożenia. Jak wskazano bowiem wyżej jeżeli zaistniały przesłanki do wymierzenia kary to organ ma obligatoryjny obowiązek ją wymierzyć. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia: - przepisów postępowania, gdyż zdaniem Sądu organy wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano na okoliczności wzięte przez organ pod uwagę oraz wskazano na obowiązujące przepisy w tym w szczególności odniesiono się do stawianych w odwołaniu zarzutów; - art. 315a ust.1 pkt 3 w związku z § 1 i 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] grudnia 2017r., bowiem jak wynika z akt sprawy kontrola była prowadzona za okres 2015r. do 2017r. a zatem uchwała do której odwołuje się skarżący w kontrolowanym okresie nie obowiązywała. Obowiązywała ona natomiast w czasie gdy została wydana zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. Nie mniej jednak kara została wymierzona za niedotrzymanie terminów realizacji, w latach 2015-2017, zadań określonych w Planie Działań Krótkoterminowych w POP a zatem w tym zakresie organy prawidłowo oparły się na uchwale obowiązującej w kontrolowanym okresie czasu tj. uchwale Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2014r. Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.