II SAB/Kr 264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 września 2018 r. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do wydania aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 września 2018 r. E. C. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych i wszczęcie postępowania administracyjnego; we wniosku wniosła o: 1) niezwłoczne przeprowadzenie czynności kontrolnych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] (będących własnością L. J.) [...] (będącej własnością E. C.) oraz [...] (w zarządzie Gminy Czorsztyn); 2) wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w sprawie realizacji budowy pn.: "budowa trasy rowerowej od miejscowości Huba do miejscowości Czorsztyn (od km 11+338 do km 12+496 – z wyłączeniem odcinka od km 12+349,5 do km 12+383,5) w ramach zadania "PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA ZBIORNIKA CZORSZTYŃSKIEGO-TRASY ROWEROWE" na działkach ewid. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna 12104_2 Czorsztyn, na działce ewid. Nr [...] obręb [...], jednostka ewid. 12104_2 Czorsztyn oraz na działkach ewid. nr [...], [...] obręb 0008 Czorsztyn, jednostka ewidencyjna 12104_2 Czorsztyn, obiekt kategorii VIII – trasa rowerowa, XXVIII – kładka pieszo-jezdna, realizowanej w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty Nowotarskiego Nr [...] z dnia 2 lutego 2016 r., znak [...] – z uwagi na realizację powyższej budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, w szczególności poprzez realizację robót budowlanych na części nieruchomości będących własnością E. C. i L. J., wbrew treści zatwierdzonego projektu budowlanego i pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomościami moich Mocodawców na cele budowlane; 3) wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane postanowienia o wstrzymaniu opisanej powyżej budowy, w którym ustalone zostaną wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a na inwestora zostanie nałożony obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wykonanej przez uprawnionego geodetę. Podkreślono, że pismo nie stanowi skargi, lecz wyraźny wniosek o wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż podczas tyczenia przebiegu przyszłej ścieżki rowerowej inwestor naruszył prawo własności przysługujące E. C. oraz L. J. w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] (będących własnością L. J.) oraz [...] (będącej własnością E. C.), początkowo sytuując na terenie ich nieruchomości słupki służące do oznaczenia przebiegu przyszłej ścieżki rowerowej. W dacie składania wniosku inwestor zrealizował część kamiennej podbudowy pod ścieżkę rowerową na terenie działki o numerze [...] – drogi do pól o nieuregulowanym stanie prawnym, pozostającej w zarządzie Gminy C.. Podbudowa wykonana przez inwestora ma szerokość ok. 3,80 metra, podczas gdy w projekcie ścieżka rowerowa ma mieć szerokość 2,5 m, uwarunkowaną szerokością działki o numerze ewidencyjnym [...] Pismem z dnia 29 października 2018 r. skarżąca zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z prośbą o pilną interwencję w sprawie wykonywanych robót budowlanych w miejscowości K. Gmina Czorsztyn. Pismem z dnia 2 listopada 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu i wyznaczył nieprzekraczalny termin do dnia 26 listopada 2018 r. do złożenia wyjaśnień wraz z relacją podjętych w sprawie działań. W dniu 8 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wezwał Wójta Gminy Czorsztyn do złożenia w inspektoracie w terminie 14 dni od otrzymania wezwania: 1) dokumentów budowy do wglądu (w tym dziennik budowy, protokoły odbiorów, opracowania wykonawcze, obmiary geodezyjne i inne); 2) pisemnych wyjaśnień dotyczących zgodności prowadzonej budowy trasy rowerowej z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] uwzględniających stanowiska kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego odnośnie ewentualnych odstępstw określonych art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane (ze szczególnym uwzględnieniem robót prowadzonych na odcinku w pobliżu działek ew. nr [...]/ [...], [...] położonych w K. w kontekście ich naruszenia podczas prowadzonych robót). Również w dniu 8 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu postanowieniem Nr [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2018 r. W dniu 19 listopada 2018 r. E. C. wystosowała ponaglenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie, postanowieniem Nr [...] z dnia 15 grudnia 2018 r. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Budowlany w Nowym Targu nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w załatwieniu wniosku z dnia 12 września 2018 r. W dniu 20 listopada 2018 r. Wójt Gminy Czorsztyn udzielił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w Nowym Targu odpowiedzi na pismo z dnia 8 listopada 2018 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu – w związku z pismami E. C. z dnia 12 września 2018 r., z dnia 19 listopada 2018 r., z dnia 29 marca 2019 r. i z dnia 10 czerwca 2019 r. – poinformował wnioskodawczynię, iż w przedmiocie tych pism przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, którego celem było zbadanie ewentualnej konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego z tytułu naruszenia przez inwestora przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że inwestor (Gmina Czorsztyn) dopełnił formalności wynikających z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane składając w dniu 10 sierpnia 2018 r. zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (zarejestrowane pod znakiem: [...]). Do zawiadomienia dołączone zostały oświadczenia o przyjęciu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, kierownika robót drogowych, kierownika budowy – robót mostowych; wszystkie osoby posiadają właściwe uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy potwierdza prowadzenie robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Na podstawie analizy projektu zagospodarowania terenu, nie sposób nie zauważyć, że na wielu odcinkach drogi gruntowej stanowiącej działkę, po której ma przebiegać trasa rowerowa – działka ew. nr [...] – przebieg drogi zajeżdżonej w terenie nie pokrywa się z granicami ewidencyjnym działki. Tak jest również na wysokości działki inwestycyjnej graniczącej z działkami osób skarżących, co niewątpliwie może doprowadzać do sporów związanych z przebiegiem granic. Jednak nieścisłości te zostały uregulowane, co znajduje odzwierciedlenie w ww. materiale z pomiarów geodezyjnych. W wyjaśnieniach do dokumentacji projektowej z dnia 26 lipca 2018 r. sporządzonych przez uprawnionego geodetę czytamy, że: "Istniejące szlaki drogowe oraz drogi wyznaczone na mapach katastralnych mają szerokość w najwęższym miejscu 3,0 m. Projekt zakłada budowę ścieżki rowerowej dwukierunkowej o szerokości jezdni co najmniej 2,5 -3,0 m. Konstrukcja podbudowy projektowana jest na szerokość w maksymalnym miejscu 2,8 m, tak aby nie naruszała granic nieruchomości sąsiednich, jezdnia natomiast ma szerokość 2,5 m i obsypana jest z każdej strony obsypką z gruntu rodzimego o szerokości po 15 cm z każdej strony ze spadkiem. [...] W miejscach najwęższych, czyli 3,0 m technologia wykonania została tak dobrana, aby nie naruszyć granic nieruchomości sąsiednich. Wykonane zostaną szalunki, w których ułożona zostanie podbudowa a następnie nawierzchnia a szalunki zostaną rozebrane a teren wokół uporządkowany i przywrócony do stanu pierwotnego". Na omawianym terenie brak jest jakichkolwiek innych obiektów budowlanych (tereny rolne), które stanowiłyby punkty odniesienia dla pomiarów wykonywanych przez inspektorów nadzoru budowlanego. W kompetencjach organu nadzoru budowlanego nie znajdują się czynności pomiarów geodezyjnych. Stąd ocena sytuacji dokonywana jest tylko na podstawie dostarczonych pomiarów geodezyjnych sporządzonych przez uprawnionych geodetów, których nadzorem inwestycja jest objęta. Specyfika tejże inwestycji spowodowała, zdaniem organu, niecelowość przeprowadzenia kontroli w terenie. Odnosząc się do ostatniego z pism wnioskodawczyni, w którym porusza kwestię "usuwiska" w bliskiej odległości jej działki, organ wskazał, że rozpoznanie tej kwestii nie leży w kompetencjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu. Zjawisko osuwania się ziemi może być powodem interwencji organów nadzoru budowlanego w sytuacji zagrożenia istniejącemu obiektowi budowlanemu. Działka rolna, z oczywistych względów, nie stanowi obiektu budowlanego. Biorąc to pod uwagę, organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z tytułu naruszenia przepisów ustawy. Pismem z dnia 29 marca 2019 r. E. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 12 września 2018 r. (znak: [...]), który wpłynął do organu w dniu 14 września 2019 r. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; 2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt postępowania administracyjnego organowi administracyjnemu; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że pomimo upływu ponad pół roku od otrzymania podania organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził nawet czynności kontrolnych w terenie, a ponadto nie zastosował normy art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego poprzestał jedynie na przyjęciu pisemnych wyjaśnień inwestora i wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stanowczych działań według posiadanych kompetencji doprowadził do sytuacji, w której nieruchomość skarżącej jest bezkarnie niszczona przez wykonawcę budowy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wniósł o oddalenie skargi i przedstawił sprawozdanie z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego; wyjaśnił, że działał w trybie postępowania skargowego, który to tryb uregulowany jest w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "skargi i wnioski" – rozdział 2 skargi § 227 do § 240 oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków z dnia 8 stycznia 2002 r. W takim trybie czynności wyjaśniające prowadzone w związku ze skargami nie powodują automatycznego wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, tylko kończą się wydaniem zawiadomienia kwalifikującego skargę jako zasadną lub bezzasadną. Efektem tego postępowania jest zawiadomienie skierowane do skarżącej w dniu 11 czerwca 2019 r., sygn. akt: [...], w którym zawarto stwierdzenie o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane przez inwestora, tj. Gminę Czorsztyn. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy, mając na uwadze własne kompetencje, dokonał niezbędnych ustaleń w sprawie i stwierdził legalność prowadzonych robót budowlanych, informując o tym skarżących; wskazał też, iż nie jest organem kompetentnym do rozstrzygania kwestii dotyczących spraw własnościowych. Dalej organ wyjaśnił, że wyjaśnienia Wójta Gminy Czorsztyn wraz z załącznikami w ilości 42 sztuk (w tym materiały z pomiarów geodezyjnych) wymagały dogłębnej analizy. Z uwagi na dużą ilość skarg oraz postępowań administracyjnych prowadzonych przy małej obsadzie kadrowej postępowanie to nie mogło zostać zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Podjęto szereg czynności wyjaśniających oraz zebrano obszerny materiał dowodowy. Działania w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu następowały w pewnych odstępach czasu powodowanych koniecznością analizy dowodów przez osoby do tego przygotowane, co z uwagi na wskazane trudności kadrowe doprowadziło do niedotrzymania terminów określonych w k.p.a. Jest to również konsekwencją znacznego obłożenia sprawami administracyjnymi poszczególnych inspektorów. Wpływ na terminowość rozpoznania przedmiotowej sprawy ma także duża ilość postępowań mających na celu dopuszczenie obiektów budowlanych do użytkowania i spraw związanych z czynnościami wyjaśniającymi związanymi z licznymi skargami sąsiedzkimi z terenu Powiatu Nowotarskiego. Sytuacja kadrowa Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w przeciągu ostatnich kilku miesięcy uległa pogorszeniu. Dwie osoby na stanowisku inspektorów, w tym jedna od sierpnia 2018, a druga od października 2018, przebywały na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a obecnie przebywają na urlopach macierzyńskich. Przy stanie zatrudnienia 4,6 etatu stanowiącego zaplecze merytoryczne inspektoratu stanowi to aż 43%. Ma to istotny wpływ na terminowość, tudzież przewlekłość prowadzenia postępowań. Organ poczynił wszelkie starania w celu pozyskania nowych pracowników, ogłaszając dwukrotnie nabór na wolne stanowisko pracy inspektora nadzoru budowlanego, w wyniku czego dopiero w styczniu 2019 roku pozyskał pracownika z odpowiednimi kwalifikacjami. Organ wniósł, by w razie stwierdzenia w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania uznano, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ dodał, że na dzień 31 grudnia 2018 r. w inspektoracie pozostawały do załatwienia aż 1233 postępowania. Rocznie inspektorat przeprowadza około 800 postępowań mających na celu dopuszczenie obiektów budowlanych do użytkowania, rozpatruje około 300 skarg, dokonuje około 500 kontroli w terenie. Ta ilość realizacji zadań pokazuje, że inspektorat dokonuje starań, aby w toku prowadzonych postępowań nie dochodziło do opóźnień, jednakże wskazana wyżej liczba postępowań w stosunku do obsady kadrowej ma niewątpliwy wpływ na terminowość załatwienia spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 11 czerwca 2019 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ skierował do strony zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), przyjmując – jak się wydaje – że jest to właściwa reakcja na wniosek skarżącej z dnia 12 września 2018 r., która kończy postępowanie zainicjowane tym wnioskiem (postępowanie skargowe) i pozwala uznać sprawę za załatwioną. W ocenie Sądu, tak jednak nie jest; rozpatrzenie wspomnianego wniosku w trybie właściwym dla skargi z działu VIII k.p.a., a nie w trybie właściwym dla podania z żądaniem wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego – nie było prawidłowe i w istocie to ono implikuje, samo przez się, stwierdzenie, że – w sensie prawnym – stan bezczynności organu wciąż trwa. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w określonych przypadkach możliwe jest potraktowanie pisma – będącego w zamyśle jego autora skargą – na równi z wnioskiem o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. Taką sytuację przewiduje art. 233 k.p.a., który stanowi, że: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Zdaniem Sądu, w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do stosowania reguły niejako odwrotnej wobec tej z art. 233 k.p.a. – nie ma podstaw do kwalifikowania podania, w którym wnioskodawca w sposób wyraźny domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, jako skargi. Ściśle biorąc, potraktowanie takiego pisma jako skargi nie jest całkowicie wykluczone, ale potencjalnie wchodzi w rachubę dopiero następczo, po negatywnej weryfikacji przesłanek do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego – weryfikacji, której wyniki powinny być uzewnętrznione w przewidziany prawem sposób. Innymi słowy, mając do czynienia z podaniem, w którym wnioskodawca w sposób wyraźny domaga się wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, organ jest obowiązany jest – jeżeli nie ma podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania ani jego przekazania do organu właściwego bądź zwrotu wnoszącemu – albo wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję administracyjną (merytoryczną lub formalną), albo postanowić o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Brak takiej reakcji organu w terminie przewidzianym do załatwienia sprawy uzasadnia zarzut bezczynności. Należy dodać, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest adekwatne zarówno wtedy, gdy przeszkody do podjęcia czynności jurysdykcyjnych mają charakter przedmiotowy, jak i wtedy, gdy mają one charakter podmiotowy. Potrzeba sformalizowanej, w szczególności przybierającej postać postanowienia, reakcji na wniosek strony pozostaje aktualna także w przypadku, gdy wniosek ten dotyczy postępowania, które – w ocenie organu – w założeniu może być wszczęte tylko z urzędu. Warto zauważyć, że przed wprowadzeniem do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a przyjmowano – przynajmniej w niektórych koncepcjach – że stwierdziwszy brak podstaw do wszczęcia postępowania, mimo wniesionego podania, organ mógł pozostać bierny, a to, czy nie ocenił wspomnianych podstaw błędnie, podlegało kontroli w postępowaniu inicjowanym ówczesnym zażaleniem do organu wyższego stopnia tudzież skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Obecnie – gdy obowiązuje art. 61a k.p.a. – kwestia istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zasadzie wymyka się spod oceny Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu; kwestia ta może być badana dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję (gdy organ rozstrzygnął ją pozytywnie) albo na postanowienie odmowne (gdy organ rozstrzygnął ją negatywnie). Pismo skarżącej z dnia [...] 2018 r. zawierało wyraźny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, przeto wymagało jurysdykcyjnej reakcji organu – w którejś z opisanych wyżej postaci. Dotąd taka reakcja nie nastąpiła. Nie ulega też wątpliwości, że upłynął relewantny termin – zarówno termin ustawowy (art. 35 § 3 k.p.a.), jak i termin wskazany przez organ na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. Na marginesie warto zaznaczyć, że zawiadomienie z dnia 11 czerwca 2019 r., jakkolwiek zawiera wypowiedź organu co do braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może być uznane za rozstrzygnięcie będące w istocie postanowieniem z art. 61a k.p.a., pozbawionym tylko właściwej formy czy też nazwy. W szczególności niepodobna tu odwoływać się do koncepcji wskazującej na cztery elementy konstytutywne aktu administracyjnego (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydawania aktu). U podstaw tej koncepcji leżała ochrona praw strony i koncepcja ta z oczywistych względów nie może być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako "na siłę" doszukiwać się znamion decyzji lub postanowienia w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane i które w zamyśle organu ma innych charakter. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym podjęte przez organ czynności wyjaśniające tudzież zreferowane wyżej wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, a także to, że zaistniały stan rzeczy jest poniekąd uwarunkowany przyjętą przez organ wykładnią prawa procesowego – Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.