II OSK 619/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 632/19 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 1800/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 września 2019 r., VII SA/Wa 632/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę S. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 20 grudnia 2018 r., nr 1800/18, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 22 marca 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) wpłynął wniosek S.R. o interwencję w sprawie placu zabaw usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. W związku z powyższym przedstawiciel organu I instancji przeprowadził w dniu 18 kwietnia 2018 r. czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że na części w/w działki wykonano plac zabaw na potrzeby powstającego przedszkola. Na placu zainstalowano "dwie bujawki na sprężynach, ważkę, tablicę edukacyjną, dwa urządzenia do wspinania i zjeżdżalnię, huśtawkę oraz bieżnię obrotową". Według oświadczenia M. J. i A. J. (inwestorzy), plac zabaw wykonano wiosną 2018 r. zgodnie ze zgłoszeniem nr [...] z [...] października 2017 r. wniesionym do Urzędu Dzielnicy W. W czasie kontroli potwierdzono wykonanie placu zabaw w tym jego urządzeń, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Zgodnie z planem zagospodarowania, będącym załącznikiem do zgłoszenia, przedmiotowy plac zabaw zaprojektowano w celu wykonywania działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] w W. Inwestor okazał ponadto zaświadczenie Prezydenta m. st. Warszawy nr 430/2017 z 8 listopada 2017 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z 24 października 2017 r., dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego na budynek biurowo-handlowo-usługowy w zakresie oświaty (szkoła, przedszkole) na działkach przy ul. [...] w W. Podczas oględzin nie stwierdzono stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Wobec powyższego PINB uznał, że brak jest podstaw materialno-prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie placu zabaw usytuowanego na wyżej wymienionej działce i decyzją Nr IYOT/306/2018 z 10 września 2018 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że przywołaną na wstępie decyzją, MWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2069, K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb) utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, inwestorzy w dniu 24 października 2017 r., zgłosili do Prezydenta m. st. Warszawy zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego przy ul. [...] w W. na budynek o funkcji biurowo-handlowo-usługowej, tj. szkoła, przedszkole (zgłoszenie nr [...]). W planie zagospodarowania, będącym załącznikiem do powołanego zgłoszenia został przewidziany sporny plac zabaw. Prezydent m. st. Warszawy zaświadczeniem nr [...] z [...] listopada 2017 r. stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do w/w zgłoszenia. Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem organu odwoławczego – nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowy plac zabaw został zrealizowany na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia, tj. legalnie. Ponadto w czasie oględzin przeprowadzonych przez przedstawiciela organu powiatowego 18 kwietnia 2018 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., stwierdzono wykonanie placu zabaw zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i w sposób niestwarzający zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. MWINB zaznaczył, że data budowy placu zabaw usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. jest to o tyle istotna, gdyż § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002) otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z § 1 ust. 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obecnie odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, niezależnie od tego, czy znajdują się w zabudowie wielorodzinnej czy nie. Nowe brzmienie § 40 ust. 3 rozp. MI 2002 weszło w życie 1 stycznia 2018 r. i w myśl § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozp. MI 2002, dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę - stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na względzie powołane przepisy przejściowe organ odwoławczy zaznaczył, iż w sytuacji, w której plac zabaw, został objęty zgłoszeniem dokonanym przed wejściem w życie nowego brzmienia § 40 ust. 3 rozp. MI 2002, zastosowanie w sprawie ma powołany przepis w brzmieniu obowiązującym sprzed wspomnianej nowelizacji. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy plac zabaw został wykonany zgodnie ze skutecznie dokonanym zgłoszeniem i w sposób nie naruszający przepisów budowlanych. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 632/19 kolejno wskazano, że z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, składając skargę do WSA w Warszawie, w której wniosła o uchylenie tej decyzji, a także o wydanie decyzji nakazującej właścicielom prawidłowej nieruchomości, której dotyczyć powinno postępowanie i sprawa, przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości poprzez usunięcie kolejnej już nielegalnej i niebezpiecznej zabudowy i rzetelne przeprowadzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, co do całej istniejącej, prawidłowo ustalonej i zweryfikowanej zabudowy. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ słusznie podkreślił, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, jest wyłącznie sprawa placu zabaw usytuowanego na działce inwestorów. W sytuacji, w której przedmiotowy plac zabaw, został objęty zgłoszeniem dokonanym przed wejściem w życie nowego brzmienia § 40 ust. 3 rozp. MI 2002, zastosowanie w sprawie ma powołany przepis w brzmieniu obowiązującym sprzed wspomnianej nowelizacji, a zatem nie przewidujący ograniczeń odległościowych dla placów zabaw zrealizowanych w zabudowie jednorodzinnej. W ocenie sądu a quo zasadnie organ zaaprobował również orzeczenie organu I instancji wydane w oparciu przepis art. 105 § 1 K.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej umorzyć postępowanie, ilekroć stanie się ono bezprzedmiotowe. Sąd wojewódzki stwierdził w konkluzji, że wobec braku w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej elementu materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego w postaci realizacji przedmiotowego placu zabaw, rozstrzygnięcie organu I instancji i utrzymująca je w mocy decyzja MWINB, odpowiadają prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 5 uPb w zw. z § 19 ust 1 pkt 2 rozp. MI 2002 (w brzmieniu wprowadzonym Obwieszczeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 17 lipca 2015 r. ogłoszono jednolity tekst rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2015, poz. 1422) - poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te znajdują zastosowanie w tej sprawie, w zakresie dotyczącym weryfikacji, czy plac zabaw położony przy ul. [...] w W. spełnia stawiane mu warunki techniczne, tj. czy znajduje się w wymaganej odległości od parkingu samochodowego zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie tego placu zabaw, tj. w odległości wynoszącej nie mniej niż 10 metrów; 2. art. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 5 uPb w zw. z § 40 ust. 2 rozp. MI 2002 (w brzmieniu wprowadzonym Obwieszczeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 17 lipca 2015 r.) - poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te znajdują zastosowanie w tej sprawie, w zakresie dotyczącym weryfikacji, czy plac zabaw położony przy ul. [...] w Warszawie spełnia stawiane mu warunki techniczne, tj. czy nasłonecznienie tego placu zabaw wnosi co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 10:00-16:00; 3. art. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 5 uPb w zw. z § 40 ust. 3 rozp. MI 2002 (w brzmieniu wprowadzonym Obwieszczeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 17 lipca 2015 r.) - poprzez ich błędną wykładnię, i przyjęcie, że określone na ich podstawie wymogi dotyczące odległości w jakiej powinien znajdować się plac zabaw od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdują zastosowanie wyłącznie do odległości od budynków wielorodzinnych, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie również w przypadku określenia odpowiedniej odległości placów zabaw od budynków znajdujących się w zabudowie jednorodzinnej; 4. art. 83 ust. 1 i 2 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola przeprowadzona przez PINB w dniu 18 kwietnia 2018 r. na placu zabaw położonym przy ul. [...] w W., została dokonana prawidłowo, rzetelnie i w ramach tej kontroli dokonano prawidłowej weryfikacji przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do wymogów/standardów, które powinien spełniać ten plac zabaw. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 18 kwietnia 2018 r. w odniesieniu do placu zabaw położonego w W. przy ul. [...], a okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, podczas gdy okoliczność niedopuszczenia skarżącej do udziału w tych czynnościach kontrolnych, wynika wprost z treści protokołu [...] z 18 kwietnia 2018 r. sporządzonego przez PINB w trakcie tych czynności; W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto w skardze kasacyjnej wnosi się również o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej, wg norm przepisanych, kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w ramach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy czym oświadczono, że koszty te nie zostały opłacone pełnomocnikowi skarżącej w całości ani w części. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie kontrola placu zabaw przeprowadzona przez PINB 18 kwietnia 2018 r. nie została dokonana prawidłowo. W jej ramach PINB nie zweryfikował bowiem czy plac zabaw został wykonany zgodnie z wymaganymi normami technicznymi, w szczególności: § 19 ust 1 pkt 2 rozp. MI 2002 (wymagana odległość placu zabaw od położonego w bezpośrednim sąsiedztwie parkingu samochodowego); oraz z § 40 ust 2 rozp. MI 2002. Podniesiono, że choć PINB był zobowiązany do wzięcia tych norm pod uwagę przy ocenie zgodności wykonania placu zabaw zgodnie z wymagalnymi normami technicznymi, pominął - nie dokonał tego. W zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki również nie odniósł się do tej kwestii i nie zastosował tych przepisów (pominął je). Zdaniem skarżącej już tylko z tego powodu wyrok podlegać winien uchyleniu w całości. W trakcie rozprawy pełnomocnik wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie podała, że po wydaniu wyroku w sprawie II OSK 2368/17 organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł przy tym, że jest to regulacja rozbudowana, składająca się z kilku paragrafów, stanowiących odpowiednio, że: "§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1." Sposób uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania wskazuje, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., skoro kwestionuje się niedopuszczenie skarżącej kasacyjnie do udziału w czynności kontrolnej przeprowadzonej przez PINB wywodząc, że – na skutek oporu uczestników (inwestorów) – nie mogła zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu. Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Rzecz w tym, że skarżącej umożliwiono przed wydaniem decyzji w I instancji zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym doręczając zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Skarżąca w następstwie tego zawiadomienia złożyła pisma procesowe wraz ze zdjęciami obrazującymi lokalizację przedmiotowego placu zabaw (k. 69-76 akt I instancji). Nie jest więc tak, że uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się w zasadniczej kwestii, tj. podnoszonej niezgodności zlokalizowania placu zabaw z przepisami rozp. MI 2002. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy oraz wykonała zdjęcia z wybranych kart z tych akt (dowód: k. 78 akt I instancji). Skarżąca składała kolejne pisma procesowe w sprawie (k. 84-85, 132-133 akt I instancji). Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. uznać należało za nietrafny. B. Zasadnicze znaczenie miało rozstrzygnięcie kwestii zastosowania do przedmiotowego placu zabaw przepisów § 40 rozp. MI 2002. Nie podważano przy tym trafności ustalenia sądu pierwszej instancji, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozp. MI 2002 (Dz. U. 2015, poz. 1422). Cyt. § 40 rozp. MI 2002 określał, że: "1. W zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. 2. Nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 1000-1600. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny. 3. Odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że skoro przedmiotowy plac zabaw został usytuowany w zabudowie jednorodzinnej, a co nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, to brak było możliwości zastosowania przepisów § 40 rozp. MI 2002 w przedmiotowej sprawie. Nie są przeto skuteczne wszystkie te zarzuty kasacyjne odnośnie naruszenia prawa materialnego, a związane z podnoszeniem zarzutów naruszenia art. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 5 uPb w zw. z § 40 ust. 2 rozp. MI 2002 oraz w zw. z § 40 ust. 3 rozp. MI 2002. C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 5 uPb w zw. z § 19 ust 1 pkt 2 rozp. MI 2002. Organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli przedmiotowego placu zabaw dochodząc do wniosku, że został on zrealizowany zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem wykonany w sposób nie stwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wskazany zaś w podstawie kasacyjnej § 19 ust. 1 pkt 2 rozp. MI 2002 dotyczy wymogów odnośnie odległości stanowisk postojowych, w tym m. in. od placów zabaw. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie były miejsca postojowe zrealizowane przez inwestorów, ale plac zabaw. Z tych względów chybiony jest zarzut przepisów wskazanych w roztrząsanej podstawie kasacyjnej. Ubocznie wypadnie zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja techniczna sporządzona na potrzeby inwestorów datowana na 14 września 2017 r., gdzie na mapie usytuowania obiektu budowlanego uwidocznione są miejsca postojowe, których odległość od projektowanego placu zabaw wynosi co najmniej 10 m. D. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 83 ust. 1i 2 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 uPb, z przepisów tych wynikają wyłącznie kwestie właściwości organów nadzoru budowlanego oraz to, że do ich zadań należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. To, że wynik postępowania podjętego na skutek interwencji skarżącej nie był dla niej satysfakcjonujący w żadnym razie nie dowodzi naruszenia wskazanych powyżej przepisów uPb. E. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184, uznając skargę kasacyjną za nie posiadających usprawiedliwionych podstaw, oddalono ją. F. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia tytułem udzielania pomocy z urzędu, albowiem właściwy do rozpoznania takiego wniosku jest wyłącznie wojewódzki sąd administracyjny, co fachowy pełnomocnik winien uwzględnić (art. 254 § 1 Ppsa).